עתירה בטענת חברת החשמל לאי חוקיות שדבקה בצווי ארנונה

עתירה בטענת חברת החשמל לאי חוקיות שדבקה בצווי הארנונה של עיריית חדרה בשנים 1986- 1987, שהשתרשה עד לצו הארנונה לשנת 2010, מכוחו הטילה העירייה על חברת החשמל חיובי ארנונה בגין שטח נמל חדרה. אקדים ואומר כי לא עלה בידי חברת החשמל לסתור את חזקת תקינות המעשה המינהלי העומדת לעירייה, על כן דין טענותיה להידחות. העובדות העותרת הנה חברה ממשלתית, המחזיקה בתחנת הכוח "אורות רבין" הממוקמת מזרחית לנמל חדרה (להלן -"הנמל" ו- "תחנת הכח"). העותרת עושה שימוש במסוע המוביל פחם מאוניות משא אל תוך תחנת הכוח, והנכנס שני ק"מ אל תוך הנמל והים. המשיבה הנה עיריית חדרה (להלן - "העירייה"), אשר החל מיום 7 ביולי 2010 מצוי הנמל בתחום שיפוטה. במועדים שונים, במהלך שני העשורים עובר להעברת הנמל לשטח השיפוטי של העירייה, התגלע בין העותרת והעירייה סכסוך באשר לחיובי הארנונה בגין שטחי תחנת הכוח, סיווגם וחוקיות תעריפי אחד הסיווגים - סיווג "קרקע התפוסה". מו"מ בין הצדדים הבשיל לכדי שני הסכמי פשרה, הראשון, בשנת 1993 (להלן - "הסכם 1993") והשני, בשנת 2004 (להלן - "הסכם 2004"; הסכם 1993 והסכם 2004 יכונו יחדיו - "הסכמי הפשרה"). לאחר העברת הנמל לשטח שיפוט העירייה, שלחה העירייה לעותרת, ביום 13 בספטמבר 2010, הודעה בגין שינוי תחום השיפוט. הודעה זו שימשה גם כהודעת חיוב בארנונה בגין שטח הנמל והים על סך 3,950,717 ₪, עבור החודשים שבין 7 ביולי ל-31 באוקטובר לשנת 2010. ביום 7 בדצמבר 2010, שלחה העירייה, לעותרת, חיוב ארנונה נוסף, לשנת 2011, בגין שטחי הנמל והים על סך 12,527,753 ₪ (שני החיובים בסעיף זה יכונו להלן "חיוב הארנונה"). חיוב הארנונה הוצא בגין שטח של 19,859 מ"ר המסווגים כ"מבנה" (סיווג 405), שטח של 181,583 מ"ר המסווגים כ"קרקע תפוסה" (סיווג 741), ושטח של 142,336 מ"ר המסווגים כ"בריכת מים פתוחה / מאגרי מים" (סיווג 407) והם שטח מי הים. ביום 25 באפריל 2013, הורתי על ביטול חיוב הארנונה שהושת על העותרת בגין שטח הים (סיווג 407), לאחר שקבעתי כי שטח הים אינו בר חיוב בארנונה. עתה ניצבת בפני שאלת חיוב העותרת בגין השטח שסווג כ"קרקע תפוסה" (סיווג 741). טענות העותרת 6. העותרת טוענת כי נפלה אי חוקיות במספר מצווי הארנונה ההיסטוריים של העירייה, אשר אי חוקיותם השתרשרה לצווי הארנונה לשנים 2010 - 2011 אשר מכוחם הוטל חיוב הארנונה. 7. לטענת העותרת, העירייה העלתה שלא כדין את התעריף לקרקע הידועה כיום כ"קרקע תפוסה" בצו המיסים של העירייה לשנת 1986-1987 (להלן - "צו 1986"). לטענתה, בצו הארנונה הקודם, היינו, בצו לשנת 1985-1986 (להלן - "צו 1985") היה התעריף הקבוע לסיווג "קרקע אחרת - פנויה" (סיווג 705) - 1 שקל ישן. בצו 1986, הופיעה, כך לטענת העותרת, אותה הקרקע תחת הסיווג "קרקע תפוסה אחרת" (סיווג 705) ולצדו התעריף - 3.8 שקל חדש. לטענת העותרת, הקרקע שמוסתה תחת הסיווג "קרקע אחרת - פנויה" והקרקע שמוסתה תחת הסיווג "קרקע תפוסה אחרת" היא אותה הקרקע ועל כן שינוי ההגדרה של הסיווג אינו חוקי ונועד אך ורק על מנת לאפשר העלאת התעריף בין השנים 1985-1986 לשנים 1986-1987 (להלן - "העלאת התעריף הראשונה"); העותרת טוענת כי שני הסיווגים הם למעשה אותו הסיווג אלא שהם מופיעים תחת שמות שונים; עוד טוענת העותרת, כי העלאת התעריף הנ"ל מצו 1985 לצו 1986, מהווה העלאת תעריף הנוגדת את חוקי ההקפאה וכי זו נעשתה ללא אישור שרים. 8. כן טוענת העותרת, כי העירייה העלתה את התעריף לסיווג "קרקע תפוסה - אחרת" פעם נוספת, בצו לשנת 1987-1988 (להלן - "צו 1987") מתעריף של 3.8 ₪ לתעריף של 5.1 ₪ (להלן - "העלאת התעריף השנייה"). העותרת טוענת כי גם העלאת התעריף השנייה נעשתה באופן הנוגד את חוקי ההקפאה וללא אישור שרים. 9. העותרת ממשיכה וטוענת כי על בסיס התעריפים שנקבעו בעקבות העלאות התעריף הראשונה והשנייה, מחייבת כיום העירייה את העותרת בתעריף של 27.48 ₪, על אף שהתעריף אמור היה להיות, כך על פי חישובי העותרת, 0.0144 ₪ למ"ר. 10. באשר לנטל הראייה, טוענת העותרת כי הנטל מוטל על העירייה מאחר ובהטלת צווי ארנונה פועלת העירייה כרשות מחוקקת ולא כרשות מבצעת, ועל כן עליה להראות כי פעלה כדין. לטענתה, העירייה לא עמדה בנטל זה, ועל כן יש להורות על ביטול צווי הארנונה לשנים 1986-1987 וכל הצווים העוקבים עקב אי החוקיות שדבקה בהם. תגובת העירייה 11. העירייה טוענת כי היא פעלה כדין בעת שביצעה את העלאות התעריפים הראשונה והשנייה, ואולם, נוכח השנים הרבות שחלפו מעת העלאות התעריף, ועל אף ניסיונותיה הכנים להמציא את המסמכים הרלוונטיים אשר יוכיחו כי פעלה באישור השרים כנדרש, לא עלה בידה לעשות זאת. העירייה מתבססת על חזקת תקינות המעשה המנהלי וטוענת כי יש להחילה על ענייננו ולקבוע מכוחה כי היא פעלה בהגינות, בתום לב ועל פי החוק, וכי על הטוען אחרת הנטל הראייתי להוכיח זאת. 12. עוד טוענת העירייה, כי יש לכבד את הסכמי הפשרה החלים לטענתה גם על המחלוקת דנן. לטענתה, הסכמי הפשרה הסדירו את מכלול חיובי הארנונה של העותרת. העירייה טוענת כי היא עמדה בהתחייבויותיה על פי הסכמי הפשרה וחייבה את העותרת חיובים מופחתים וזאת מתוך הציפייה כי העותרת תכבד את התחייבויותיה היא. כן מציינת העירייה כי במסגרת הסכם 2004 ויתרה העותרת על תביעותיה בעניין הארנונה, ועתה היא מבקשת לחזור בה מויתור זה, בניגוד להסכמות הצדדים. 13. עוד, טוענת העירייה כי העותרת טועה בטענתה כי השטח אשר בשנת 1985 סווג כ-"קרקע אחרת - פנויה" הנו אותו השטח אשר סווג בשנת 1986 כ"קרקע תפוסה אחרת". העירייה טוענת כי עד לשנת 1986 לא מוסתה בתחנת הכח קרקע תפוסה שאינה ייעודית, ועל כן לא היה בהשתת תעריף בסך 3.8 ₪ למ"ר "קרקע תפוסה - אחרת" בכדי להוות חריגה מחוקי ההקפאה, שכן למעשה מדובר בהטלה לראשונה. לחילופין, טוענת העירייה כי בצו המיסים לשנת 1985 חילקה העירייה את סוגי השימוש בקרקע לקטגוריות שונות: קרקע תפוסה על ידי מתקנים, קרקע תפוסה על ידי ערמות חומרים, קרקע תפוסה על ידי חוות מיכלים, קרקע תפוסה לגינון וקרקע אחרת. כל סוג קרקע כאמור היה בעל תעריף שונה. בצו הארנונה של 1989 אוחדו סיווגי הקרקעות הנ"ל לסיווג "קרקע תפוסה" בעל תעריף אחד (להלן - "הסיווג המאוחד"). על כן, טוענת העירייה, תעריף "קרקע אחרת - פנויה" אינו התעריף הנכון לצורך בחינת השאלה האם חורגים תעריפי הקרקע התפוסה אותם הטילה העירייה מחוקי ההקפאה וכי למעשה התעריף הרלוונטי לענייננו הוא זה של הסיווג המאוחד. עוד, טוענת העירייה, כי אם ביקשה העותרת לתקוף את הסיווג המאוחד היה עליה לעשות כן בסמוך לאיחוד הסיווגים ולא 20 שנה לאחר מכן. מעבר לזאת, טוענת העירייה, כי בהסכמי הפשרה קיבלה על עצמה העותרת את הסיווג המאוחד. תשובת העותרת 14. במענה לתגובת העירייה, משיבה העותרת, כי הסכמי הפשרה אינם מתייחסים לשטחים נשוא העתירה ואינם חלים בענייננו, שהרי הנמל הנו שטח חדש אשר סופח לתחום שיפוט העירייה אך ורק בשנת 2010. כן, טוענת העותרת כי צויין באופן מפורש בסעיף 2.4 להסכם 2004, כי אין בו כדי למנוע מהעותרת לנקוט בכל הליך, לרבות הגשת עתירה בקשר לחיוב נוסף, ככל שיוטל עליה, מעבר לקבוע בהסכמי הפשרה. 15. בנוסף, טוענת העותרת, במענה לטענת העירייה באשר לקיום חזקת התקינות, כי הסכמי הפשרה מלמדים כי העירייה ידעה על הפגם החוקי שדבק בצווי הארנונה בשל העדר אישור השרים עוד בעבר הרחוק, ועל כן הסכימה להפחתה בחיובי הארנונה, ודי בכך כדי לסתור את חזקת תקינות המעשה המינהלי. 16. לבסוף, במענה לטענת העירייה כי הטלת הארנונה בשנת 1986-1987 היתה הטלה לראשונה, טוענת העותרת כי הקרקע אשר מוסתה כ"קרקע תפוסה אחרת", מוסתה קודם לכן כ"קרקע אחרת - פנויה", אי לכך לא מדובר בהטלה ראשונה. 17. בנוסף, טוענת העותרת, כי פעולת העירייה לאחד מספר סיווגים, בשנת 1989, אין בה להשפיע על אי-חוקיות העלאת התעריפים בשנים שקדמו לאיחוד הסיווג. מה גם, שהעותרת טוענת כי איחוד הסיווג עצמו דרש אישור שרים וכזה לא הוצג. דיון 18. אקדים את המאוחר ואומר כי לא עלה בידי העותרת לסתור את חזקת תקינות המעשה המינהלי העומדת לעירייה. על כן, דין טענות העותרת בעניין חיובה בגין "הקרקע התפוסה" להדחות. 19. כאמור, שטח הנמל הועבר לתחום שיפוט העירייה בשנת 2010 והיא החלה לחייב את העותרת בגין דמי ארנונה על שטח זה החל מיום 7 ביולי 2010. צו הארנונה של העירייה, לשנת 2010 (להלן - "צו 2010"), קובע את ההגדרות הבאות: "קרקע תפוסה" מוגדרת בסעיף 1.1.4: "כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין." בסעיף 4.4 לצו 2010 נקבע כי התעריף ל"קרקע תפוסה" המשמשת תחנת כח הרלוונטי לענייננו, הוא כדלקמן: מהות הנכס תחנת הכח סוג נכס תעריף קרקע תפוסה עד 900,000 מ"ר (741) 27.11 מ- 900,001 מ"ר ומעלה (742) 20.19 . 20. כזכור, העותרת מבקשת לקשור בין סיווג "קרקע תפוסה" (מס' סיווג 741) שבסעיף 4.4 לצו 2010, לסיווג "קרקע אחרת - פנויה", בצו 1985 וסיווג "קרקע תפוסה - אחרת", המופיע בצו 1986 וצו 1987. העותרת טוענת כי צווים אלה מתייחסים למעשה לאותה הקרקע (יוער כי סיווגים "קרקע אחרת - פנויה" ו"קרקע תפוסה - אחרת", שניהם, בעלי מס' סיווג - 705). העותרת טוענת כי עדכון התעריפים של קרקע זו, בין צו 1985 לצו 1986 ובין צו 1986 לצו 1987, נעשו שלא על פי דין. 21. העירייה, מצדה, טוענת כי עד לשנת 1986 לא מוסתה בתחנת הכח קרקע תפוסה שאינה ייעודית, ועל כן לא היה בהשתת תעריף בסך 3.8 ₪ למ"ר על "קרקע תפוסה - אחרת" בכדי להוות חריגה מחוקי ההקפאה, שכן למעשה מדובר בהטלה לראשונה. לחילופין טוענת העירייה כי בצו המיסים לשנת 1985 חילקה העירייה את סוגי השימוש בקרקע לקטגוריות שונות כמפורט לעיל וכי אלו אוחדו בשנת 1989 לסיווג המאוחד וכי התעריף של זה הוא הרלוונטי לענייננו. 22. המחלוקת האם הסיווג "קרקע תפוסה - אחרת", בצו 1986, מהווה הטלה לראשונה, כטענת העירייה, או האם מדובר בשינוי סיווג קיים, היינו, שינוי מסיווג "קרקע אחרת - פנויה", המופיע בצו 1985, לסיווג "קרקע תפוסה - אחרת", היא מחלוקת עובדתית, אשר פתרונה דורש הבאת ראיות והוכחת טיעוני הצדדים; במידה ובשנים 1985 ו- 1986 מוסו אותן הקרקעות תחת הסיווג "קרקע אחרת - פנויה" ולאחר מכן תחת סיווג "קרקע תפוסה - אחרת", הרי שעסקינן בשינוי סיווג אסור. לעומת זאת, אם בשנת 1985 מוסתה קרקע מסוימת תחת סיווג "קרקע אחרת - פנויה", בעוד שבשנת 1986, מוסתה קרקע שונה תחת הסיוג "קרקע תפוסה - אחרת", הרי שלא מדובר באותםן קרקעות, ועל כן מדובר בהטלה לראשונה. מחלוקת עובדתית זו מקומה להתברר אצל מנהל הארנונה, בהתאם להוראות חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976, בסעיף 3(א). על כן, אין מקום לדון בסוגיה זו במסגרת העתירה שלפני. אבהיר כי אם יתברר שמדובר בהטלה לראשונה, ממילא טענת העותרת בנוגע להעלאת התעריף הראשונה, נופלת. 23. לאור האמור, הדיון להלן בחוקיות צווי הארנונה יהיה מוגבל לטענות חוקיות העלאת התעריף השנייה (העלאת התעריף בצו 1987), שלא לוותה בשינוי הסיווג. חוקיות העלאת התעריף השנייה 24. הסוגיה שעלינו להידרש לה היא איפוא - חוקיות העלאת התעריף השנייה שנעשתה בצו 1987, וחוקיות הסיווג המאוחד. בחינת סוגיה זו תעשה לאור תכלית חוקי ההקפאה. 25. רבות כבר נכתב על חוקי ההקפאה ומטרתם, ולא ארחיב את היריעה בעניין. אציין בקצרה כי חוקים אלו, מקורם במחצית השנייה של שנות השמונים של המאה הקודמת, כתוצאה ממשבר כלכלי חריף אליו נקלעה המדינה וכי אלו נועדו לצמצם את טווח הפעולה של הרשויות המקומיות בהעלאת או הורדת שיעור דמי הארנונה ולהעביר את מירב שיקול הדעת בעניין לשר האוצר ושר הפנים (ראו בעניין זה דברים שכתבתי בעת"מ (חי') 8618-01-13 נוריאל נ' מועצת כפר ורדים (22.7.13) (להלן - "עניין נוריאל"), פס' 17). 26. לענייננו - לצורך בחינת חוקיות העלאת התעריף השנייה והסיווג המאוחד, נסקור להלן את חוקי הארנונה הרלוונטיים לשנת 1987 ו-1989: בסעיף 14 לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987 (להלן - "חוק יציבות המשק") נקבע כדלקמן: "(א) לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית (להלן - ארנונה) לשנת כספים 1987 בסכום שיש בו העלאה של יותר מ-22% מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1986. (ב) לשנת הכספים 1987 לא תשנה רשות מקומית הנחות כלליות מארנונה ותנאי תשלומה, לרבות הוצאה של אי-תשלום במועד, לעומת אלה שנקבעו כדין לשנת הכספים 1986, אלא לטובת החייבים בארנונה. (ג) שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך, רשאים לקבוע לרשות מקומית העלאות ארנונה בשיעור העולה על המותר לפי סעיף קטן (א) או שינוי הנחה או תנאי תשלום שלא כמותר לפי סעיף קטן (ב) ..." (הדגשה שלי י.ו.) 27. בסעיף 20 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), תשמ"ט-1989 נקבע: "(א) לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1989 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1988. (ב) לשנת הכספים 1989 לא תשנה רשות מקומית הנחות כלליות מארנונה ותנאי תשלומה, לרבות התוצאות של אי תשלום במועד, לעומת אלה שנקבעו כדין לשנת 1988, אלא לטובת החייבים בארנונה. (ג) שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך, רשאים להתיר לרשות מקומית העלאת ארנונה, או שינוי הנחה או תנאי תשלום או תוצאות של אי תשלום במועד שלא כמותר לפי סעיף קטן (ב)." (הדגשה שלי י.ו.). 28. עולה מהוראות אלה כי בהתייחס לשנת 1987 לא ניתן היה להעלות את שיעור הארנונה על נכס שמוסה בשנת 1986, בשיעור העולה על 22% מעל סכום הארנונה שנגבה בשנת 1986, אלא אם כן ניתן אישור שרים להעלאה זו. בדומה, אף בהתייחס לשנת 1989, לא ניתן היה לבצע העלאה כלל וכלל של שיעור הארנונה על נכס שמוסה בארנונה בשנת 1988, אלא אם ניתן אישור שרים להעלאה זו. ברי, כי איסור העלאה כולל איסור העלאה ישירה - על ידי שינוי סכום הארנונה, או העלאה עקיפה - על ידי שינוי סיווג אשר יוביל לשינוי סכום הארנונה. ראו לעניין זה את דבריו של כב' השופט (בדימ') ו' זילר: "הניסיון "להתחכם" לחוק ו"להטיל" ארנונה גבוהה יותר על-מנת שלא לגבות את החלק האסור שבה, ואולם על-מנת להשתמש בשיעור הגבוה כמקפצה להטלת ארנונות גבוהות יותר בשנה או בשנים המאוחרות יותר, הוא ניסיון שלא יצלח, משום שהשימוש במילים שאסרו גבייה של ארנונה גבוהה יותר לכד בתוכו כל דרך, ואפילו דרך חתחתים מעוותת, שסופה תהיה גבייה גבוהה יותר. זוהי הפרשנות הנכונה של חוקים אלו, וזוהי הפרשנות היחידה התואמת את התכלית החקיקתית שלה התכוון המחוקק כשהביא לעולם את חוקי ההקפאה. ... נוכח התכלית הברורה של החקיקה, המקפלת בתוכה מטרה לקיים רמת ארנונה יציבה לאורך שנים, יש לפרש את התוכן כמתייחס גם לנכסים שעדיין לא באו לעולם "בשנה שעברה". אם שינוי אזור או שינוי סוג בניין כרוכים בהגדלת ארנונה, הרי ששינוי כזה ייאסר גם על דירות ומבנים חדשים שנבנו במהלך השנה או השנים (לפי המקרה). יש לחשב לגביהם את הארנונה לפי האזור וסוג הבניין שאינם גוררים העלאה אסורה של רמת הארנונה." (ההדגשות שלי - י.ו. ת"א (י-ם) 114/99 שוקרון נ' עיריית ירושלים, פ"מ תש"ס-2000 (1), 500 עמ' 511). וראו גם ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (29.7.10) (להלן - "עניין מילגד"), פס' יד', וכן עע"מ 11641/04 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות (17.7.06), פס' 15). 29. בענייננו - צו 1986 קבע תחת הכותר "תחנת הכח מ.ד - התעריפים למ"ר לשנה - " את הסיווג "4.4.7 קרקע תפוסה - אחרת" ולצדו התעריף "3.8 שקל חדש". צו 1987 קבע תחת הכותר "תחנת הכח מ.ד - התעריפים למ"ר לשנה. " את הסיווג "4.4.7 קרקע תפוסה - אחרת" ולצדו התעריף "5.1 שקל". חישוב הסכומים מראה כי תעריף הסיווג "קרקע תפוסה - אחרת" בצו 1987 עולה על אחוז ההעלאה המותר שנקבע בסעיף 14(א) לחוק יציבות המשק. על עניין זה אף יש הסכמה בין הצדדים. מכאן, שהעלאת התעריף השנייה, ככל שבוצעה ללא אישר שרים, חורגת מהוראות חוקי ההקפאה ואינה חוקית. 30. באשר לסיווג המאוחד - משעה שהסיווג אוחד באופן שהוביל להעלאת התעריף, מדובר בהעלאת תעריף שבוצעה באופן עקיף, ולצורך כך, נדרש אישור שרים. אישור השרים 31. אין מחלוקת כי לא הוצגו על ידי העירייה אישורי שרים כנדרש להעלאות התעריף והסיווג המאוחד. העירייה מתבססת כאמור על חזקת התקינות, היינו, כי יש להניח שהיא פעלה כשורה בעת שהטילה את צווי הארנונה של שנים 1987 ו-1989. העותרת מצדה טוענת כי משידעה העירייה עוד בשנות ה-90, בעקבות הסכם 1993, כי התעוררו טענות של אי חוקיות בעניין חיוב הארנונה בגין "קרקע תפוסה", אין היא יכולה להיתלות כיום בחזקת התקינות. חזקת התקינות 32. טענה מקדמית בעניין חזקת התקינות של העותרת הנה כי מעשיה של העירייה אינם צריכים להבחן לאור חזקת התקינות, שכן מדובר במעשה תחיקה של רשות ולא פעולה של רשות כגוף מבצע. דין הטענה להידחות. לאורך כל שנים, בפסיקה עניפה של בית המשפט העליון והערכאות הדיוניות, נבחנו פעולותיה של הרשות בתחיקת צווי הארנונה על פי חזקת התקינות. ברי כי הטלת צווי ארנונה מהווה ללא ספק פעולה של רשות מינהלית הניהנת מחזקת התקינות (ראו לעניין זה לדוגמא את עניין מילגד, פס' טז, ת"א (חי') 813/04 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (28.4.08), פס' 30 ועת"מ (חי') 3032/06 מפעלי סאיקלון בע"מ נ' מועצה האזורית מטה אשר (29.8.06), (להלן - "עניין סאיקלון"). 33. לעצם העניין - ההלכה הפסוקה היא כי החלטות הרשויות נהנות מחזקת התקינות או חזקת החוקיות, לפיהן קיימת ההנחה כי הרשות פעלה כדין ועל הטוען אחרת חובת ההוכחה. מובן, שחזקה זה ניתנת לסתירה, אך על מי שמבקש לסתור את החזקה הנטל להביא הוכחות של ממש לצורך סתירת החזקה. ראו לעניין זה א דבריו של כב' השופט (בדימ') י' מלץ: "פועלת כאן חזקת התקינות, דהיינו חזקה שכל פעולה מינהלית נעשתה כדין. זוהי כמובן הנחה הניתנת לסתירה (rebuttable presumption), אך על מי שמבקש לסתור מוטל הנטל לטעון ולהוכיח, כי במקרה הנדון החזקה נסתרת על-ידי עובדות. לא נטענה הטענה או נטענה ולא הוכחה - נשארת חזקת התקינות בעינה." (רע"פ 1088/86 סברי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד מד(2) 417, 419 ). ויודגש, חזקת התקינות אינה מוחלטת ועוצמתה נקבעת בהתאם לנסיבות. כך, נקבע כי חזקת התקינות אשר פוגעת בזכות יסוד נחלשת מאוד במיוחד במקרים בהם הנסיבות והנתונים בדבר חוקיות ההחלטה מצויים בידיעת הרשות המנהלית (ראו בג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל ואח' נ' מנהל רשות העתיקות ואח', פ"ד נב(4) 774 (להלן - "עניין דנקנר"), 793 ועניין סאיקלון, פס' 7). 34. לענייננו - הנטל לסתור את חזקת תקינות פעולותיה של העירייה, הן בהתייחס לצו משנת 1987 והן בהתייחס לאיחוד הסיווג בשנת 1989, מוטל על העותרת. שוכנעתי כי העותרת לא עמדה בנטל זה, שכן לא עלה בידה להוכיח כי העירייה פעלה בעת הטלת צווי הארנונה בשנים 1986-1987 ללא קבלת אישור השרים. על פי חזקת התקינות, ההנחה היא כי קדמה להעלאת התעריף השנייה ולשינוי הסיווגים לסיווג המאוחד, פניה לקבלת אישור השרים וכי אישור זה התקבל, שכן חזקה על העירייה כי פעלה בהתאם להוראות הדין. העותרת טוענת כי הסכמת העירייה, במסגרת הסכמי הפשרה, להפחית את תעריפי הארנונה בהתייחס לתחנת הכח, מלמדת כי היא סברה כי פעולותיה נגועות באי חוקיות. איני סבורה כי ניתן להסיק מהתנהגות העירייה (המתייחסת לחיוב בגין תחנת הכוח) על ענייננו. כאמור לעיל, על מנת לסתור את חזקת התקינות יש צורך בראיות ממשיות המלמדות, ולו לכאורה, על אי חוקיות. הסתמכות העותרת על הסכמי הפשרה, מהם ניתן להסיק כביכול על אי חוקיות פעולות העירייה, אינה ראייה ממשית אשר יש בכוחה לסתור את חזקת התקינות. מדובר בהסקת מסקנה גרידא, שאינה בהכרח נכונה. 36. יתירה מכך, חזקת התקינות מקבלת בענייננו משנה תוקף נוכח הזמן הרב שחלף ממועד אי החוקיות הנטענת, היינו משנת 1987, עד היום. ראו דבריו של כב' השופט (בדימ') י' זמיר: "החלטות מינהליות מוגנות, בדרך-כלל, על-ידי חזקת החוקיות. החזקה היא שההחלטה ניתנה כדין. לפיכך, מי שטוען כי ההחלטה ניתנה שלא כדין עליו הראיה. זאת ועוד: חזקת החוקיות עשויה להוסיף משקל עם הזמן. לאחר שנים רבות יהיה לה משקל רב. אכן, עדיין היא רק חזקה, ולכן עדיין היא ניתנת לסתירה, אך ככל שחולף הזמן יקשה יותר ויותר לסתור אותה." (ההדגשות שלי - י.ו.) (עניין דנקנר, שם, וראו גם ע"א 6066/97 עיריית תל אביב יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נ"ד(3) 749, 756, ועניין סאיקלון, פס' 6). אי החוקיות הנטענת בענייננו התרחשה בשנת 1987, לפני למעלה מחצי יובל. אף הסיווג המאוחד, אוחד בשנת 1989, ומאז חלפו למעלה משני עשורים. לפיכך, בשל חלוף הזמן, על הראיות לסתירת חזקת התקינות להיות כבדות משקל במיוחד. כאמור, ראיות כאלה לא הובאו על ידי העותרת. 38. בשים לב לכל האמור, ומשלא עלה בידי העותרת לסתור את חזקת תקינות המעשה המינהלי, עומדת לעירייה חזקה זו, ולפיה, היא פעלה כדין בעת הטלת צווי הארנונה הנדונים, ואיחוד הסיווג. אשר על כן, טענות העותרת כנגד אי חוקיות צווי הארנונה וחיובה בגין "קרקע תפוסה" נדחות. העותרת תשא בהוצאות העירייה בסכום כולל של 10,000 ₪. חשמלארנונה