צו הארנונה לשנת 1985

העתירה שלפני תוקפת את חיוב העותרת, חברת ניהול של בניין ברח' השלושה 2 בתל אביב (להלן: הבניין) בתשלום ארנונה בגין שטחים טכניים משותפים המשמשים למערכות אנרגיה ומיזוג אויר (להלן: השטחים הטכניים המשותפים). חיוב העותרת בארנונה בגין השטחים הטכניים המשותפים נעשה מכוח שינוי בצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו (להלן: צו הארנונה) החל משנת 1995, אשר קבע כי שטחים טכניים המוחזקים באחריות חברת ניהול או ועד הבית יחויבו במלואם (להלן: השינוי בצו הארנונה). השאלה בעתירה זו היא האם השינוי בצו הארנונה חוקי לאור דיני ההקפאה. רקע כללי אין מחלוקת כי בשנת 1995 שונה סעיף 1.3.1 ח' לצו הארנונה (להלן: הסעיף) כמפורט להלן. נוסח הסעיף בצו הארנונה לשנת 1994 (להלן: הנוסח הקודם), הינו כדלקמן (ההדגשות במקור): "שטח משותף בבנין או בקומה שרובו אינו משמש למגורים, לא יחויב, למעט בנין או קומה אשר לפחות 80% מהשטח הלא משותף מוחזק ע"י מחזיק אחד. שטחים משותפים אלו יחולקו ויחויבו באופן יחסי בין המחזיקים". נוסח הסעיף בצו הארנונה החל משנת 1995 (להלן: הנוסח החדש) הינו (ההדגשות במקור): "שטח משותף בבנין או בקומה שרובו אינו משמש למגורים, לא יחויב, למעט בניין או קומה אשר לפחות 80% מהשטח הלא משותף מוחזק ע"י מחזיק אחד. שטחים משותפים אלו יחולקו ויחויבו באופן יחסי בין המחזיקים. שטחים המשמשים למערכות אנרגיה, מיזוג אויר וכיוצא בזה והמוחזקים באחריות חברת ניהול או ועד הבית יחויבו במלואם". השינוי בסעיף החל משנת 1995, הינו אפוא בהוספת הסייג לפיו: "שטחים המשמשים למערכות אנרגיה, מיזוג אויר וכיוצא בזה המוחזקים באחריות חברת ניהול או ועד הבית יחויבו במלואם"(להלן: השינוי). לטענת העותרת השינוי בנוסח הסעיף, בהטילו חיוב בארנונה על שטחים טכניים שעל פי הנוסח הקודם היו פטורים מארנונה, ללא קבלת היתר משרי הפנים והאוצר, מנוגד לחקיקת ההקפאה ודינו בטלות. המשיבה (להלן: העירייה) אינה טוענת ישירות לעניין השאלה האם השינוי הוא חוקי, או האם נתקבלו לשינוי אישורי השרים. העירייה מתמקדת בטענה לפיה גם אם הנוסח החדש חורג מדיני ההקפאה, הרי שהנוסח שחל הוא נוסח צו הארנונה לשנת 1985, ערב חוקי ההקפאה שגם בו חויבו, כך לטענתה, שטחים טכניים בארנונה. צו הארנונה לשנת 1985 קובע: "שטח משותף (חדרי מדרגות, חדרי אשפה, מקלטים, חדרי כניסה) בבנין שבו שני מחזיקים או יותר, לא יכלל בשטח היחידה, למעט בריכת שחיה וחדרי משחקים". על פי פרשנות העירייה, בסעיף הנ"ל משנת 1985, השטחים הטכניים אינם כלולים בהגדרה של 'שטחים משותפים'. על כן, טוענת העירייה, כי ממילא התוצאה היא שהשטחים נשוא העתירה אינם פטורים מארנונה והעתירה היא אקדמית בלבד. העותרת מצידה טוענת כי עוד משנת 1985 היו השטחים המשותפים, לרבות השטחים הטכניים, פטורים מארנונה, כאשר השינוי בצו הארנונה משנת 1995, החריג את השטחים הטכניים המשותפים מהפטור מתשלום ארנונה. על אף שהעירייה אינה טוענת ישירות לעניין שינוי נוסח הצו וחוקיותו, מסיכומי העיירה (ס' 29) עולה כי היא אינה חולקת על כך שבצו הארנונה לשנת 1995 ביקשה העירייה לצמצם את השטחים המשותפים הפטורים מתשלום ארנונה; וממכתבי העירייה לעותרת (נספח ג' לעתירה) עולה כי העירייה אינה כופרת בכך שלא ניתנו אישורי השרים לשינוי, וממילא אינה יכולה להציג אישורים כאמור. יש לציין כי העירייה העלתה טענות מקדמיות בדבר שיהוי וחזקת התקינות המינהלית. טענות אלו הועלו לראשונה בסיכומים, וגם לגופו של עניין אין בהן ממש, והעובדה שהעירייה הקדישה לטענות אלו מחצית מסיכומיה, בעיקר תוך ציטוט סתמי של פסיקה ללא קשר ויישום לנסיבות העניין, מלמדת על ניסיונה של העירייה להמנע מדיון לגופה של עתירה. מהאמור עולה כי אין מחלוקת למעשה כי צו הארנונה משנת 1995 יוצר חיוב חדש שלא היה קיים בצו הארנונה לשנת 1994. השאלה העיקרית שבמחלוקת הינה, האם השינוי בצו הארנונה בשנת 1995, יצר חיוב שלא היה קיים בשנת 1985, באופן הנוגד את חקיקת ההקפאה. שאלה נוספת שמתעוררת היא האם הבסיס להשוואה הוא צו הארנונה משנת 1994 או צו הארנונה משנת 1985. 2. חיוב שטחים משותפים בארנונה לטענת העירייה, יש לבחון את צו הארנונה לשנת 1985, לפיו, לטענתה, חויבו גם שטחים טכניים בארנונה. לטענתה, הגדרת 'שטח משותף' בצו משנת 1985, אינה כוללת "שטחים טכניים" ולכן, השטחים הטכניים המשותפים לא היו פטורים מארנונה גם טרם חקיקת ההקפאה, ואי הכללתם במסגרת הפטור בצו הארנונה לשנת 1995 אינו משנה מצב זה. איני מקבלת טענה זו. מלשון ההגדרה בצו הארנונה לשנת 1985 עולה כי "כל השטחים המשותפים" לא יכללו בשטח היחידה, למעט בריכת שחיה וחדר משחקים. אמנם פירוט השטחים - חדרי מדרגות, חדרי אשפה, מקלטים וחדרי כניסה - אינו מציין במפורש כי מדובר ברשימה פתוחה, אולם, הסיפא של ההגדרה הקובעת "למעט בריכת שחיה וחדר משחקים", מחייבת כי הפירוט בסעיף הינו של שטחים לדוגמא שיכללו בהגדרת השטח המשותף, ואינו מהווה רשימה סגורה. העובדה כי פירוט השטחים נרשם בתוך סוגריים, תומכת בפרשנות זו, וכך גם ההיגיון והשכל הישר, שכן ברור שקיימים שטחים משותפים רבים אחרים, מלבד אלו שפורטו בסוגריים בסעיף. לטעמי, פירוש הסעיף הרלוונטי בצו הארנונה לשנת 1985 הינו כי שטחים טכניים משותפים כלולים במסגרת הפטור מארנונה, שניתן בצו, לשטחים משותפים. אולם, מכל מקום, תכלית חקיקת ההקפאה, כפי שיפורט להלן, מחייבת בכל מקרה השוואה לצו הארנונה משנת 1994 שפטר שטחים טכניים משותפים מתשלום בארנונה באופן מפורש. זהו הצו לצורך בחינת חוקיות השינוי בצו הארנונה משנת 1995. לאור האמור אני דוחה את טענות העירייה לגבי הצו משנת 1985, למעלה מן הצורך, אולם גם אם נלך לשיטתה היא, נעשה שינוי המנוגד לחוקי ההקפאה. 3. חוקיות השינוי בצו הארנונה לשנת 1995 לאור דיני ההקפאה חקיקת ההקפאה נולדה עקב המשבר הכלכלי ששרר במדינה בראשית שנות ה-80. הצורך לווסת את שיעורי האינפלציה הגבוהים באותה תקופה הביאו לחקיקת החוק לייצוב משק המדינה, התשמ"ה-1985, אשר הגביל את סמכות הרשויות המקומיות בקביעה והעלאה של תעריפי הארנונה. מאותה שנה ואילך, נקבעו מידי שנה, בהוראות חוק שונות, שיעורי ההעלאה המותרים במיסוי ארנונה, ונקבע כי כל חריגה מהשיעורים המותרים דורשת את אישור שר הפנים ושר האוצר (לסקירת הרקע לחקיקת ההקפאה ראו: ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82-83 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003), 488 (להלן: פרשת שקם)). כפי שהבהיר בית המשפט העליון בפרשת שקם לעיל, "הוראות ההקפאה עטו, לאורך השנים, לבוש משתנה" (פסקה 7 לפסק הדין). החל משנת 1986 ועד לשנת 1992, חוקי ההקפאה קבעו מידי שנה את השיעור המירבי בו רשאית הרשות המקומית להעלות את שיעורי הארנונה על נכסים בתחומה, אשר מעבר לו נדרשת הרשות לקבל את אישור שר האוצר ושר הפנים. בשנת 1992 חל מפנה באופיין של הוראות ההקפאה, כאשר המחוקק הקנה בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1992) לשר האוצר ולשר הפנים סמכויות לקביעת כללים אחידים בנוגע להטלת ארנונה כללית על ידי הרשויות המקומיות. סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1992, הקנה לשר האוצר ולשר הפנים את הסמכות לקבוע כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס לעניין הטלת ארנונה כללית. מכוח סמכות זו, התקינו שרי האוצר והפנים החל משנת 1993, תקנות אשר קבעו כי לצורך הטלת ארנונה כללית, יראו את סך כל שטח הנכס לחיוב בארנונה כללית כסך כל השטח המחוייב בשנת הכספים הקודמת. בכך מגבילים דיני ההקפאה את האפשרות להעלות את המחיר בדרך עקיפה באמצעות כל שינוי שיש בו כדי להגדיל או לשנות את החיוב בארנונה מעבר לשיעור ההעלאה המותר, ודורשים אישור של שר הפנים ושר האוצר לכל שינוי כזה. עמד על כך בית המשפט העליון בבר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, ניתן ביום 17.2.08 (פסקה 4 לפסק הדין): "כידוע, החל בשנת 1985 מוגבלות הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה, וזאת מכוח "הוראות ההקפאה"... ההוראות מונעות מן הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה על הנכסים שבתחומן מעל לשיעור שנקבע בחוק. בין היתר, ועל מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, אוסרות ההוראות על שינוי הסיווג של הנכסים שבתחומן ללא שינוי בשימוש בפועל (ראו עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (טרם פורסם, 17.7.06), פסקה 14 לפסק הדין). שינוי סיווג, המנוגד להוראות ההקפאה, יכול להיעשות גם באמצעות יצירת סיווג חדש (ראו עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 14.5.06)). עם זאת, ההוראות מאפשרות לשנות סיווג של נכסים עם קבלת אישור חריג של שר הפנים ושל שר האוצר (להלן: השרים), וזאת במגבלות הדברים הקבועות בה". במהלך השנים נעשה ניסיון, במסגרת חוקי ההקפאה, להתמודד עם הדרכים העקיפות האפשריות ולאסור אותן. עמד על כך בית המשפט בה"פ 1241/97 דסיזן סיסטמס נ' מועצה מקומית גבעת שמואל (פס"ד מיום 24.11.98), פסקה 4 לפסק הדין: "הוראה זו (תקנה 4(ג) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), תשמ"ז-1996 - מ' א' ג') מהווה חלק מחקיקה הנוהגת למעלה מעשר שנים ואשר נועדה לאפשר לשלטון המרכזי שליטה בקביעת שיעורי הארנונה הכללית, שעד לאותה חקיקה היו מסורים להחלטת הרשויות המקומיות מדי שנה. בעיקרו של דבר, הכוונה היתה לשמור על היציבות במשק, לשם כך הוגבלו הרשויות המקומיות ביכולתן להעלות את שיעורי הארנונה. רשויות מקומיות ניסו לעקוף אותן מגבלות על-ידי שינוי סיווגם של נכסים או על-ידי יצירת סיווג חדש. לכן, באה תקנה 4(א) וקבעה, שאין לשנות סיווג באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל על הנכס". מטרת המחוקק בדיני ההקפאה היתה למנוע מהרשות העלאת ארנונה לצורך כיסוי גרעונותיהן. בית המשפט העליון עמד על כך שכוונת המחוקק בחקיקת ההקפאה הינה בריסון הרשויות המקומיות מפני העלאת שיעור הארנונה לצורך מימון הוצאותיהן, וכי ריסון זה יושג רק על ידי הגבלת הרשויות המקומיות בהעלאת תעריפי הארנונה הן בדרך ישירה והן בדרך עקיפה של שינויי סיווג (פסקאות 13-14 לפסק הדין של כבוד הש' א' ריבלין בפרשת שקם לעיל): "ריסון זה יוכל להתממש בפועל רק אם תחולתן של הוראות ההקפאה לא תוגבל לנכסים שהיו קיימים "בשנה שעברה". בפועל, נקודת ההשוואה, לעניין ההקפאה, מצויה במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה משנת 1986. נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג "המוקפא" - בין בדרך של העברתו לתוך סווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר ובין בדרך של יצירת סווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס - בין אם מדובר בנכס מן "השנה שעברה" ובין אם המדובר בנכס "חדש" - שניתן היה לסווגו קודם לחקיקת הוראת ההקפאה הראשונה על פי אחד מן הקריטריונים שהיו קיימים אז. בלשון אחרת: תעריפי הארנונה, שנקבעו לשנת הכספים 1985, הפכו במצוות המחוקק לאמת המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - "ישן" ו"חדש" כאחד - ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מידי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על ידי שר הפנים ושר האוצר" (ההדגשה שלי - מ' א' ג'). עוד בטרם נחקק חוק ההסדרים לשנת 1992, בית המשפט העליון פירש את חקיקת ההקפאה ככזו האוסרת על הרשות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המותר בחוק גם בדרכים עקיפות של שינוי קריטריונים. כך, למשל בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876 (1996), נדון שינוי משנת 1990, ונקבע, בפסקה 3 לפסק הדין של כב' השופט י' זמיר, כי: "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העליה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך, הרשות המקומית מנועה מלהעלות את שעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה, באופן שיעלה את סכום הארנונה" (ההדגשה שלי - מ' א' ג'). בית המשפט העליון עמד על כך שלאור השינויים הרבים שנערכו בחקיקת ההקפאה במהלך השנים, יש לשוות לחקיקה זו פרשנות אחידה, ולא להסתמך על פרשנות של סעיף מסוים בחקיקה באופן נפרד. ראו למשל דברי כב' השופט א' ריבלין בפרשת שקם לעיל, בפסקה 12: "האם ראוי לשוות נפקות לשימוש המשתנה במושא המס ובמיוחד ללשון שננקטה בהוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 - ספק הוא. לאור השינויים הרבים שהוכנסו בלשון "הוראות ההקפאה" במהלך השנים, לא מלשון החוק תבוא הישועה. אין עילה במקרה זה לבודד הוראת הקפאה המתייחסת לשנה מסוימת - ולהעניק לה פרשנות נבדלת משלה, במנותק מיתר הוראות ההקפאה. משכך, סבורני, כי אין בלשון הוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 כדי לתמוך בעמדתן של המשיבות כי היא חלה אך ורק על נכס שהיה קיים הוא עצמו "בשנה שעברה" כשם שאין בלשון ההוראה גם כדי לתמוך בעמדתה של המבקשת כי היא חלה על אותו סוג של נכסים. עלינו להעניק להוראות ההקפאה המשתנות פרשנות אחת אחידה, וזאת מן הטעם הפשוט שלכולן תכלית דומה" (ההדגשה שלי - מ' א' ג). באותה רוח קבע כב' השופט מ' חשין ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (ניתן ביום 25.12.05): "כלל יסוד הוא במשפט - דומני ששואב הוא את כוחו מן הטבע - שאם מציגים עצמם לפנינו שני פתרונים חלופיים לסוגיה משפטית, נבחר בפתרון הפשוט ונבכר אותו על-פני הפתרון המסובך והמורכב. נוסחה פשוטה עדיפה על נוסחה העשויה טלאים והכוללת חריגים ובני-חריגים. כך על דרך הכלל וכך בענייננו-שלנו. אשר-על-כן, בכפיפות לחוק הכנסת ולתקנות המותקנות מכוחו, אסורה היא רשות מקומית להעלות ארנונה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק אלא אם הותרה לעשות כן בידי שר הפנים ושר האוצר או בידי מי שהם הסמיכו לדבר. קרא לכך העלאת ארנונה, קרא לכך שינוי סיווג (באין שינוי שימוש), קרא אשר תקרא; באין שינוי שימוש הלכה למעשה, אין רשות מקומית מותרת להעלות את שיעור הארנונה - מסיווג דל-ארנונה לסיווג עתיר-ארנונה - אלא אם קיבלה היתר לכך מאת שר הפנים ושר האוצר או מאת מי שאלה הסמיכו לדבר" (ההדגשה שלי - מ' א' ג').    יש אם כן להתייחס לחקיקת ההקפאה כמקשה אחת. חקיקת ההקפאה עברה שינויים ותיקונים שמטרתם השגת תכליתה המקורית של החקיקה. תכלית החקיקה היתה ונותרה להגביל את סמכות הרשויות המקומיות בהעלאת שיעורי הארנונה, בין אם בדרך עקיפה, בין אם באופן ישיר, ולמעשה בכל דרך שהיא. בענייננו, על פי פרשנות העירייה, צו הארנונה משנת 1995 מעניק פטור מארנונה שלא היה קיים ערב חקיקת ההקפאה, אך היה קיים בצווי הארנונה לשנים שקדמו לשנת 1995. העירייה טוענת כי נקודת המוצא לבדיקת חוקיות השינוי הינו המצב בשנת 1985, ערב חקיקת ההקפאה, ולא המצב לאחר מכן. הוראת צו הארנונה הרלוונטית משנת 1985 קובעת, כאמור, אף היא, שאין לחייב שטחים טכניים בארנונה. בנוסף, בין השנים 1990-1995 העירייה שינתה, בכל שנה ושנה, את נוסח הסעיף הנוגע לחיוב שטחים משותפים בארנונה. על אף השינויים הרבים בהוראה בצו הארנונה הנוגעת לחיוב שטחים משותפים בשנים אלו, העירייה לא בקשה את אישור שר הפנים ושר האוצר וממילא לא טענה כי ביקשה את אישורם ולא הציגה אישור השרים. במצב דברים זה, חזקה כי ההגדרה בצו משנת 1994, הפוטרת את כלל השטחים המשותפים מארנונה, אין בה כדי לשנות מהמצב שהיה קיים בשנת 1985. חזקה זו מתבקשת גם נוכח המקרים הרבים המגיעים לבתי המשפט ביחס לפרשנות צו הארנונה בקשר לשטחים המשותפים. משאין מחלוקת כי השינוי בצו הארנונה החל משנת 1995 מוסיף שטחים לחיוב בארנונה, לעומת המצב הקודם, מבלי לקבל את אישור שר הפנים או שר האוצר, הרי שמדובר בשינוי המנוגד לחקיקת ההקפאה ואין לגבות מכוחו ארנונה בגין שטחים טכניים. בפסקי הדין שהוסיפה העירייה כאסמכתא אין כדי לשנות תוצאה זו, בהתייחסם לאופן יישום הצו ולא לשאלת חוקיותו. 4. סיכום לאור האמור העתירה מתקבלת. כיוון שהעירייה ביצעה שינוי בהגדרות צו הארנונה בענין הטלת חיוב על השטחים הטכניים בניגוד לחקיקת ההקפאה, ומבלי לבקש אישור השרים כנדרש, לא ניתן להטיל ארנונה על העותרת בגין השטחים הטכניים בבניין שבניהולה. המשיבה תשלם לעותרת הוצאות עתירה זו ושכ"ט עו"ד בסך 50,000 ₪. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום המלא בפועל. ניתן היום, ‏יום שני 15 נובמבר 2010 ,‏ח' כסלו תשע"א, בהעדר הצדדים. המזכירות תודיע לצדדים. ד"ר מיכל אגמון-גונן שופטת צוויםארנונה