מניין ימי הפגרה להגשת ערר

1. בפנינו שתי בקשות רשות ערעור על שתי החלטות שונות שניתנו על ידי בית המשפט המחוזי בתל אביב. חלק מהשאלות המשפטיות המתעוררות בגדרן של הבקשות הן משותפות ועל כן אוחד הדיון בהן. פסק דין זה עוסק בעניינים דיונייים שונים לגבי ועדת ערר, הפועלת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן - חוק הרשויות המקומיות (ביוב)). התשתית העובדתית 2. נפרט תחילה, בקצרה, את התשתית העובדתית בכל אחת מן הבקשות לרשות ערעור. לאחר מכן נציין מהן השאלות המשפטיות הטעונות הכרעה בגדרה של כל אחת מהבקשות ובהמשך נבחן שאלות אלה כסדרן. המבקשים ברע"א 4990/05 (להלן - המבקשים) הם כמה עשרות תושבים המתגוררים בשכונת "נוה עמל" בהרצליה. המשיבה היא עיריית הרצליה (להלן - העירייה). במועדים שונים, החל מיום 5.7.99 ועד יום 20.8.03, שלחה העירייה למבקשים דרישות תשלום של היטל ביוב לפי סעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). רוב המבקשים קיבלו את דרישת התשלום לפני תום חודש ינואר 2001. המבקשים סברו, כי אין לחייב אותם בהיטל ביוב, שכן לטענתם הם שילמו בעבר עבור הקמת התשתיות. ביום 11.1.01 התקיימה פגישה בין ראש העירייה וסגן ראש העירייה של הרצליה לבין "ועד שכונת עמל". בפגישה סוכם, כי תוקם ועדה שתברר את הנושאים שבמחלוקת. כמו כן הוחלט, כי "אם אדם מוכיח ומראה שקיבל היתר בניה ו/או אישור לתב"ע הרי בזאת הוא פטור מאגרת ביוב ותיעול (שהרי חובות העבר שולמו)" (פרוטוקול מס' 1106, צורף כנספח א' לבקשה לרשות ערעור). לטענת המבקשים, התשלום עבור התשתיות בוצע לפני שנים רבות ועל כן לא היו בידיהם מסמכים המצביעים על כך. המבקשים פנו לעירייה בבקשה לקבל מידע שלגישתם יכול היה לשפוך אור על השאלה אם הם שילמו בעבר עבור הקמת תשתיות. לאחר שפנייתם לא נענתה לשביעות רצונם, הגישו המבקשים או חלק מהם ביום 4.7.01 עתירה לבית המשפט המחוזי בתל אביב ביושבו כבית משפט לעניינים מינהליים. בעתירה, שהתבססה על חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע), התבקש בית המשפט להורות לעירייה לספק למבקשים מסמכים מסוגים שונים המתייחסים לתקופה החל משנת 1960. ביום 20.9.01 ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (כבוד השופטת מ' רובינשטיין). בפסק הדין נקבע, כי הדרישה למידע כפי שהוצגה חורגת מן הסביר באופן מהותי ועל כן, על פי סעיף 8 לחוק חופש המידע, אין לחייב את העירייה להיענות לה במלואה. בית המשפט קבע, כי בנוסף למסמכים אותם הסכימה העירייה להעביר היא תעביר תוך שלושים ימים גם את המסמכים הנוגעים לתשלומים אשר שילמו המבקשים בעבר. לטענת המבקשים, לא עמדה העירייה בזמן שנקצב בפסק הדין והמידע הנדרש הועבר רק זמן רב לאחר מכן ובצורה לא מסודרת. 3. ביום 24.2.03 הגישו המבקשים לבית משפט השלום בתל אביב תביעה לסעד הצהרתי לפיו לא הייתה העירייה רשאית להטיל עליהם היטל ביוב וכן תשלומים אחרים כגון היטל סלילת מדרכות. ביום 25.9.03 החליט בית משפט השלום (כבוד השופטת נ' גרוסמן) למחוק את התביעה על הסף ככל שהיא נוגעת להיטל הביוב. בהסתמך על ההלכה שנפסקה בבית המשפט העליון ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481 (2000) (להלן - עניין יזום), נקבע כי העניין צריך להתברר בפני ועדת הערר שהוקמה לפי סעיף 29 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) (להלן - ועדת הערר). ביום 6.11.03 הגישו המבקשים ערר על דרישת תשלום היטל הביוב שנשלחה אליהם. העירייה הגישה בקשה למחיקה על הסף של הערר, וזאת נוכח האיחור בהגשתו. על פי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), ניתן להגיש ערר על דרישת תשלום של היטל ביוב תוך שלושים ימים מיום מסירתה. יושב ראש ועדת הערר, כך על פי הסעיף, רשאי להאריך את המועד עד לששים ימים, אם ראה טעמים סבירים לכך. מכיוון שעברו למעלה מששים ימים, טענה העירייה, אין ליושב ראש ועדת הערר סמכות להאריך את המועד, ומכל מקום אין הצדקה לאיחור. ביום 25.3.04 ניתנה החלטתו של יושב ראש ועדת הערר (כבוד השופט ד' ארנסט). בהחלטה קבע יו"ר ועדת הערר, כי יש לו סמכות להאריך את המועד להגשת ערר מעבר למועדים הקבועים בחוק. כמו כן, קבע יו"ר ועדת הערר כי בנסיבות המקרה ראוי להאריך את המועד, שכן רוב מוחלט של המבקשים לא ישנו על זכויותיהם ולעירייה היה ברור כי קיימת מחלוקת בנוגע לחוב. עוד ציין יו"ר הוועדה, כי המועד שנקבע בחוק להגשת ערר אינו סביר ופוגע באופן לא מידתי בזכות הגישה לערכאות. על כן המליץ יו"ר הוועדה למחוקק להאריך באופן מהותי את המועד להגשת הערר. 4. על החלטת יו"ר ועדת הערר שלא לסלק על הסף את הערר הגישה העירייה בקשת רשות ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב. לחלופין, ולמען הזהירות, ביקשה העירייה כי בקשת רשות הערעור תיחשב כערעור מינהלי. ביום 19.4.05 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ש' דותן). בית המשפט קבע, בניגוד לטענת המבקשים, כי ניתן להשיג על החלטת ביניים של יו"ר ועדת הערר. עוד קבע בית המשפט, כי ליו"ר ועדת הערר לא נתונה סמכות להאריך את המועד להגשת ערר מעבר למגבלת ששים הימים, הקבועה בסעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). מעבר לדרוש ציין בית המשפט, כי אפילו הייתה קיימת סמכות להאריך את המועד לא היה מקום לעשות בה שימוש בנסיבות העניין. זאת, שכן המבקשים לא הציגו טעם סביר לאיחורם. בית המשפט ציין, כי המבקשים אינם יכולים להיבנות מטעותם שהביאה להגשת התביעה לבית משפט השלום בניגוד להילכת יזום, אשר ניתנה חודשים אחדים קודם לכן. בית המשפט קיבל, אפוא, את ערעור העירייה והחליט למחוק את הערר שהגישו המבקשים על סיפו. נגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשה אחת מבקשות רשות הערעור שבפנינו (רע"א 4990/05). 5. נתאר עתה בקצרה את התשתית העובדתית שביסוד הבקשה הנוספת לרשות ערעור (בר"ם 8786/05). המבקשת בבקשה זו הינה המועצה האזורית עמק חפר (להלן - המועצה). המועצה שלחה למשיבים בבקשה זו במועדים שונים דרישות תשלום של היטל ביוב. המשיבים הגישו לוועדת הערר עררים על דרישות תשלום אלה. מדובר בשלושה עררים. המועצה הגישה בקשות למחיקה על הסף של העררים עקב הגשתם באיחור. השאלה האם העררים הוגשו באיחור ומה מידת האיחור תלויה הייתה בשאלה האם יש להביא במניין הימים את תקופת הפגרה בבתי המשפט לפי תקנות בתי המשפט וההוצאה לפועל (פגרות), התשמ"ג-1983 (להלן - תקנות הפגרות). שאלה זו נדונה על ידי ועדת הערר במאוחד ביחס לשלושת העררים. ביום 11.4.04 ניתנה החלטתה של ועדת הערר (יו"ר הוועדה, כבוד השופטת י' קלוגמן, וחברי הוועדה עו"ד ג' אבידן ומר י' עובדיה). בדעת רוב, ובניגוד לדעתה החולקת של יו"ר ועדת הערר, נקבע שתקופת הפגרה אינה באה במניין הימים. בהתאם להחלטה זו נקבע, כי אחד העררים הוגש במועד ושני העררים האחרים הוגשו באיחור אך תוך התקופה של ששים ימים ממועד מסירתה של דרישת התשלום. ביחס לאחרונים החליטה יו"ר הוועדה כי ישנם "טעמים סבירים" המצדיקים את הארכת המועד ועל כן נעתרה לבקשות ההארכה. 6. על החלטות ועדת הערר ויו"ר ועדת הערר הגישה המועצה בקשת רשות ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. בפסק דינו של בית המשפט (כבוד השופט ד"ר ע' מודריק) נקבע בניגוד לעמדת ועדת הערר, כי תקופת פגרת בתי המשפט אכן באה במניין הימים להגשת ערר לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). עוד קבע בית המשפט, כי ליו"ר ועדת הערר אין סמכות להאריך את המועד להגשת ערר מעבר לששים הימים הקבועים בחוק. עם זאת, קבע בית המשפט כי אם הוגשה הבקשה להארכת מועד לפני תום ששים הימים ונדונה מאוחר יותר, לא פקעה סמכותו של יו"ר הוועדה להאריך את המועד. במקרה כזה, קבע בית המשפט, רשאי יו"ר הוועדה להאריך את המועד לאחר ששים ימים כך שתתאפשר הגשה מיידית של הערר. באשר למשיבים שבפניו קבע בית המשפט, כי שניים מהעררים הוגשו למעשה בתוך תקופת ששים הימים ואין להתערב בהחלטת יו"ר הוועדה להאריך את המועד בעניינם. באשר לערר הנוסף, קבע בית המשפט כי הוא הוגש שבעים ימים לאחר מסירת דרישת התשלום. על כן, לאור מסקנות הדיון לא הייתה לכאורה אפשרות להאריך את המועד להגשתו. עם זאת, קבע בית המשפט כי האיחור הקצר בהגשת הערר "מאבד מחשיבותו" נוכח מחדלה של ועדת הערר אשר נדרשה לעניין רק לאחר שנה ושמונה חודשים. בנסיבות אלו, קבע בית המשפט, הקפדה על האיחור אינה ראויה. על כן דחה בית המשפט את הערעור ביחס לשלושת העררים. 7. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה המועצה בקשת רשות ערעור (בר"ם 8786/05). הבקשה הופנתה תחילה נגד ההחלטה להאריך את המועד בנוגע לשלושת העררים. בהמלצתנו, חזרה בה המועצה מהבקשה ביחס לשני העררים אשר הוגשו בתוך תקופת ששים הימים גם אם מביאים בחשבון את ימי הפגרה (ראו, החלטות מיום 26.4.07 ומיום 27.5.07). הבקשה לרשות ערעור מופנית כיום רק נגד המשיבים 2-1, אשר הגישו במהלך פגרת הקיץ ערר שבעים ימים לאחר שנמסרה להם דרישת התשלום של היטל הביוב. החלטנו לדון בבקשות לרשות ערעור כאילו ניתנה הרשות והוגשו ערעורים על פיה. השאלות העולות לדיון 8. הבקשות לרשות ערעור מעוררות שלוש שאלות עיקריות: שאלה אחת, האם ניתן להגיש ערעור או בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר; שאלה שנייה, האם מוסמך יו"ר ועדת הערר להאריך את המועד להגשת ערר מעבר לששים הימים הקבועים בסעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב); שאלה שלישית, האם באים הימים בהם מתקיימת פגרה בבתי המשפט במניין התקופה להגשת ערר בפני ועדת הערר. נדון בשאלות אלו אחת לאחת. שאלה ראשונה - השגה על החלטת ביניים של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר 9. השאלה הראשונה בה עלינו להכריע היא מהן אפשרויות ההשגה על החלטה של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר, שאינה מסיימת את התיק. מבחינה עקרונית, ניתן לחשוב על שלוש תשובות לשאלה זו: האחת, לא ניתן לתקוף החלטת ביניים אלא בסוף ההליך, היינו במסגרת הערעור על החלטתה הסופית של ועדת הערר, הנחשבת לפסק דין; השנייה, ניתן להגיש ערעור בזכות על החלטת ביניים; השלישית, ניתן לתקוף החלטת ביניים על דרך הגשת בקשת רשות ערעור (או, כמובן, להשיג עליה במסגרת ערעור על פסק הדין). התשובה לשאלה זו תיגזר מהחקיקה הרלוונטית ומשיקולים של מדיניות משפטית. נפנה אפוא לבחון את התייחסות החקיקה לעניין השגה על החלטות ועדת הערר. 10. סעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) קובע כך: "העורר והרשות המקומית רשאים לערער על החלטת ועדת הערר לפני בית המשפט לענינים מינהליים; אין לערער על החלטת בית המשפט לענינים מינהליים בערעור כאמור אלא ברשות בית המשפט ובנקודה משפטית בלבד". ערעור לפי סעיף זה מוגש כערעור מינהלי (סעיף 5(2) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - חוק בתי משפט לענינים מינהליים), יחד עם פרט 4 לתוספת השנייה לחוק זה). בדיון בתיק נשוא רע"א 4990/05 נטען בפני בית המשפט המחוזי, כי לא ניתן לערער מכוח סעיף 31 לחוק על החלטת ביניים של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר, אלא בגדר ערעור על ההחלטה המסיימת את ההליך והמהווה פסק דין. בית המשפט דחה טענה זו. בית המשפט ציין, כי על ערעור לפי סעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) חלות, כערעור מינהלי, תקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2001 (להלן - תקנות בתי משפט לענינים מינהליים). תקנה 28 לתקנות אלו מחילה על ערעור מינהלי את פרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן - תקנות סדר הדין האזרחי). פרק זה בתקנות סדר הדין האזרחי קובע את סדרי הדין בערעורים ובבקשות רשות ערעור. לשיטת בית המשפט, החלת תקנות סדר הדין האזרחי העוסקות בבקשת רשות ערעור על ערעור מינהלי משמיעה לנו כי בעניין שיש עליו ערעור מינהלי ניתן לתקוף החלטת ביניים על דרך בקשת רשות ערעור. המבקשים סבורים כי נימוק זה של בית המשפט המחוזי אינו יכול לעמוד ובעניין זה הדין עימם. פרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי אינו עוסק בשאלה האם קיימת זכות להגיש ערעור או בקשת רשות ערעור. התקנות מסדירות עניינים שונים הקשורים לערעור ולבקשת רשות ערעור, כגון מועדים, אופן הגשה וכדומה. הפניה לתקנות המסדירות את המתכונת הדיונית של ההליך אינה מלמדת על כוונה להחיל גם את ההוראות הנוגעות לשאלה האם ניתן לתקוף החלטת ביניים לפני סיומו של ההליך. הוראות בנושא זה קבועות בחוק ולא בתקנות. זאת ועוד, אילו היו תקנות בתי המשפט לענינים מינהליים מתיימרות לקבוע את המקרים בהם ניתן להגיש ערעור או בקשת רשות ערעור, הרי שמדובר היה בחריגה מסמכות. קביעת הליך השגה על החלטה שיפוטית, האם בדרך של ערעור בזכות או ברשות, עניין הוא לחקיקה ראשית בלבד (ראו, רע"פ 3268/02 קוזלי נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(2) 835, 843 (2003); בג"ץ 87/85 ארג'וב נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, פ"ד מב(1) 353, 362-361 (1988)). עם זאת, קיים מקור סמכות אחר שמכוחו ניתן להגיש בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר. 11. סעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) קובע כי ניתן לערער על "החלטה" של ועדת הערר. הסעיף אינו מפרש באיזה סוג החלטה מדובר, כל החלטה של ועדת הערר (כולל "החלטה אחרת") או רק החלטה הסוגרת את התיק (הנחשבת ל"פסק דין"). ציון זכות ערעור על "החלטה" של טריבונל שיפוטי בלא לפרש את טיבה של ההחלטה בה מדובר הוא תופעה שכיחה בחקיקה. הפרשנות שניתנה בפסיקה למונח "החלטה" בחוקים השונים אינה אחידה. במקרים מסוימים נקבע כי מדובר רק בהחלטה הסוגרת את התיק ובאחרים נקבע כי הכוונה היא לכל החלטה אשר התקבלה על ידי הגוף אשר על החלטותיו נתונה זכות ערעור (לסקירה של הפסיקה בנושא ראו, ע"א 3977/07 מדינת ישראל נ' גרנות, פיסקה 7 ( 18.5.08) (להלן - עניין גרנות), וההפניות הנזכרות שם). בטרם נבחן מהי הפרשנות שראוי ליתן לתיבה "החלטה" בסעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) נציין, כי מסקנה פרשנית לפיה מדובר רק בהחלטה הסוגרת את התיק אינה בהכרח סוף פסוק. שאלה נוספת אותה יש לבחון היא האם יש הסדר חקיקתי אחר שממנו ניתן ללמוד על קיומה של אפשרות להשיג על החלטות ביניים. בענייננו, ההסדר הרלוונטי הוא זה הקבוע בסעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק בתי דין מינהליים). על פי הסעיף, ניתן לערער ברשות על החלטות ביניים של בית דין מינהלי (סעיף 45(ד)-(ה)). ועדת ערר המוקמת לפי סעיף 29 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) הינה בית דין מינהלי, אשר הוראות חוק בתי דין מינהליים חלות עליו (ראו, סעיף 4(א) לחוק בתי דין מינהליים ופרט 8 לתוספת לחוק). עם זאת, סעיף 4(ג) לחוק בתי דין מינהליים קובע, כי הוראות החוק לא יחולו "אם קיימת בחוק אחר הוראה לאותו עניין החלה על אותו בית דין". מתעוררת אפוא השאלה האם קיומה של הוראה אשר לפי פרשנותה קובעת ערעור בזכות על החלטות סופיות ושותקת לגבי החלטות ביניים היא "הוראה לאותו עניין" בכל הנוגע לערעור על החלטות ביניים. שאלה זו נדונה בעניין גרנות, שם התעוררה השאלה האם וכיצד ניתן להשיג על החלטות ביניים של בית הדין לחוזים אחידים. נפסק, כי את סעיף 4(ג) לחוק בתי דין מינהליים, המהווה חריג לכלל, יש לפרש בצמצום. שתיקת החוק בנוגע להשגה על החלטות ביניים אינה מלמדת על כוונה ליצור הסדר שלילי המונע את תחולתו של סעיף 45(ד)-(ה) לחוק בתי דין מינהליים, אלא אם מתחייב אחרת מתכליתו של החוק (ראו, עניין גרנות, פיסקה 14). 12. מהאמור עולה, כי השאלה האם וכיצד ניתן לערער על החלטת ביניים של ועדת הערר מצריכה בחינה דו שלבית: ראשית, יש לבחון האם המונח "החלטה" בסעיף 31 לחוק מתפרש גם על החלטת ביניים. אם התשובה לשאלה זו חיובית, מתבקשת המסקנה שניתן להגיש ערעור בזכות על החלטת ביניים של ועדת הערר. אם התשובה שלילית, יש להחיל את סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים לפיו ניתן להגיש ערעור ברשות על החלטות ביניים, אלא אם נמצא כי יש מניעה לכך מצד תכלית החוק. נבחן, אפוא, ראשית כיצד יש לפרש את התיבה "החלטה" בסעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). שורש הדילמה שנדונה בפסיקה כיצד לפרש את המונח "החלטה" כאשר הוא מופיע בחוק בהקשר של ערעור נבע מכך, שאם יפורש מונח זה כמתייחס להחלטה סופית בלבד לא תהא אפשרות לערער על החלטת ביניים באופן מיידי, אפילו ברשות. בית המשפט נדרש אפוא להכריע בין שני מצבי קצה: היעדר אפשרות להשיג על החלטת ביניים אלא בגדר הערעור על ההחלטה הסופית או ערעור בזכות על כל החלטה ולוּ הטריוויאלית ביותר (רע"א 3959/97 ברק נ' מנהל מס שבח מקרקעין אזור נתניה ( 30.11.97); ראו גם: בר"ם 4057/05 קופרמן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון ( 24.6.07) (להלן - עניין קופרמן); עניין גרנות, פיסקה 8). אולם, טעם זה אינו תקף מקום בו עסקינן בערעור על החלטות של גופים המנויים בתוספת לחוק בתי דין מינהליים. זאת, שכן במקרים אלו אף אם תישלל תחולתו של סעיף הערעור הספציפי על החלטות ביניים, ישנה אפשרות להחיל עליהן את ההסדר הקבוע בסעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים. בדרך זו תוכר האפשרות להשיג עליהן באמצעות בקשת רשות ערעור. אין הצדקה להתיר בדרך פרשנית הגשת ערעור בזכות על החלטת ביניים, כאשר קיימת אפשרות פרשנית לקבוע כי ניתן לתקוף החלטה כזו בדרך של ערעור ברשות. על כן, כאשר נקבע בחוק באופן סתמי כי קיימת זכות ערעור על "החלטה", ומדובר בגוף אשר חוק בתי דין מינהליים חל עליו, יש לפרש את התיבה "החלטה" כמתייחסת להחלטות סופיות בלבד. על החלטות ביניים יחול סעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים המאפשר להגיש ערעור ברשות, למעט במקרים חריגים בהם תחייב אותנו תכלית החוק להימנע מהחלתו של סעיף זה. באשר לסוגיה של תכלית החוק, מובן כי אין די בכך שפתיחת האפשרות להגיש בקשת רשות ערעור על החלטות ביניים כרוכה ב"מחיר" מסוים כדי להסיק כי תכלית החוק מחייבת להימנע מהחלת סעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים. לקיומה של אפשרות לתקוף החלטות ביניים על דרך ערעור ברשות יש תמיד חסרונות לצד יתרונות (ראו, עניין קופרמן; רע"א 7682/06 אליהו חברה לביטוח בע"מ נ' אלוש ( 25.6.07); גיא שני "רשות לערער על בקשת הרשות לערער (ב'גלגול שני')" עיוני משפט ל 71 (2006)). בהתחשב בכל אלה, גישתו של חוק בתי דין מינהליים היא שככלל יש להתיר ערעור ברשות על החלטות ביניים של בית דין מינהלי. רק מקום בו הכרה באפשרות להגיש בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים מעוררת קושי מיוחד ויוצא דופן, בהשוואה לבתי דין מינהליים אחרים, תהיה הצדקה לקבוע שאין להחיל את סעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים. בענייננו, על פי המבחנים האמורים, יש לפרש את התיבה "החלטה" המופיעה בסעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) כמתייחסת להחלטות סופיות בלבד. יחד עם זאת, אין לומר כי תכליתו של החוק מחייבת להימנע מהחלתו של סעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים. על כן, המסקנה היא שעל החלטות ביניים של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר ניתן לערער ברשות לפי סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים. 13. לסיום הדיון בנושא זה אבקש להוסיף שתי הערות: האחת, הגם שניתן להגיש בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים של ועדת ערר, הרי שככלל יש לשאוף לכך שביקורת ערעורית על החלטות הוועדה תתקיים בסוף ההליך (ראו התקנות שהותקנו לאחרונה וצמצמו האפשרות להשיג על דרך בקשת רשות ערעור על החלטות ביניים מסוימות של בתי המשפט הרגילים: צו בתי המשפט (סוגי החלטות שלא תינתן בהן רשות ערעור), התשס"ט-2009). הליך הדיון בפני ועדת ערר נועד ליצור מסלול השגה מהיר, מקצועי ויעיל (על תכליות הדיון בפני גופי ערר מינהליים ראו, עניין יזום, עמ' 496-489). הגשמתה של תכלית זו תסוכל אם ערכאת הערעור תאפשר לדון על דרך השגרה בהשגות על החלטות ביניים של ועדת הערר. כעניין של שיקול דעת שיפוטי, ראוי לצמצם את המקרים בהם תינתן רשות ערעור על החלטות ביניים של ועדות ערר למקרים חריגים ויוצאי דופן. השנייה, הפיצול בין מקור הסמכות לדון בערעור על החלטות סופיות לבין מקור הסמכות לדון בבקשת רשות ערעור על החלטות ביניים יוצר אנומליה מבחינות שונות. ראשית, מבחינת זהות הערכאה אשר תדון בהליך. ערעור על החלטה סופית לפי סעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) נדון כערעור מינהלי בפני בית משפט לעניינים מינהליים. לעומת זאת, בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים לפי סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים מוגשת לבית המשפט המחוזי "האזרחי". אין צורך לומר, כי מצב זה הוא בעייתי. הקהילה המשפטית מורגלת להבחנה בין החלטה סופית, אותה ניתן לתקוף על דרך ערעור בזכות, לבין החלטת ביניים אשר לשם השגה עליה יש צורך לקבל רשות. אולם, מצב בו זהות ערכאת הערעור משתנה באורח קסם בהתאם לשלב בו מצוי ההליך הינו בגדר חידוש, שדומה כי תועלתו היחידה היא סיפוק חומר לבחינות כניסה ללשכת עורכי הדין או לשעשועוני ידע למיניהם (ראו דבריי בשולי החלטתי בבש"ם 10486/08 המועצה המקומית קריית טבעון נ' תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (2.3.2009)). ניתן להעלות טענה כי בשל התסבוכת האמורה, יש לפרש את חוק בתי דין מינהליים כאילו נאמר בו שבקשת רשות הערעור והערעור יוגשו כיום לבית המשפט לעניינים מינהליים. מכל מקום, גם אם נדונה בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, במקום על ידי בית המשפט האזרחי, אין מדובר בהכרח בפגם המביא לבטלות ההחלטה. בעע"ם 7151/04 הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל נ' דץ, פ"ד נט(6) 433 (2005) (להלן - עניין הטכניון), התייחס בית המשפט לשאלה האם פסק דין של בית משפט לעניינים מינהליים בעניין הנמצא בסמכותו של בית משפט מחוזי אזרחי בטל מחמת חוסר סמכות עניינית. וכך נאמר: "השאלה אם יש מקום לבטל פסק-דין שניתן שלא במסגרת הסמכות העניינית של בית-המשפט לעניינים מינהליים היא מורכבת. לפנינו שיקולים סותרים: מצד אחד, בית-המשפט לעניינים מינהליים הוא מחלקה בבית-המשפט המחוזי, וקיימת זהות פרסונלית בין השופטים בערכאות אלה. מצד אחר, ההליך הראוי מבחינה דיונית (פונקציונלית) לבחינתן של תובענות הנושאות אופי "אזרחי" הוא, על-פי-רוב, ההליך המתנהל על-פי סדר הדין האזרחי ולא ההליך המינהלי (המקוצר). גם מבחינת המדיניות המשפטית רצויות הגדרה וחלוקה ברורה ככל האפשר בין תחומי בית-המשפט המינהלי לבין תחומי בית-המשפט המחוזי (האזרחי). אין מדובר אפוא בשאלה טכנית של חריגה מסמכות. השאלה אם לבטל את פסק-הדין נובעת מאופיו ומתוכנו של הדיון. היא מסורה לשיקול-דעתה של ערכאת הערעור. היא מחייבת את בחינת השאלה אם המחלוקת בין הצדדים חייבה הצגת תשתית עובדתית והכרעה בענייני עובדה. היא מחייבת את בחינת השאלה אם ניהול הדיון בהתאם לסדרי הדין המייחדים את ההליך המינהלי היה כדי לקפח את זכויותיו הדיוניות של מי מהצדדים או כדי לסכל את בירורה המלא של התובענה" (עמ' 445-444; ההדגשה הוספה - א' ג'). מדברים אלו עולה, כי פסק דין אשר ניתן על ידי בית משפט לעניינים מינהליים בנושא המסור לסמכות בית המשפט המחוזי האזרחי אינו מעורר בעיה של חוסר סמכות עניינית. מדובר בפגם דיוני בלבד. השאלה האם פגם זה מצדיק את ביטול פסק הדין על ידי ערכאת הערעור תלויה בשאלה האם הביאה השגיאה לפגיעה בזכויות הדיוניות של מי מהצדדים ומה חומרת הפגיעה. יוער, כי בפסק הדין בעניין הטכניון התעוררה השאלה בקשר למקרה בו ננקט הליך שגוי בערכאה הראשונה. במקרה כזה, לכאורה הפערים בין הליך שיפוטי אזרחי לבין הליך שיפוטי מינהלי משמעותיים יותר מאשר במקרה בו מדובר בסמכות ערעורית. מכל מקום, כאשר מדובר בהליך אשר הערעור על ההחלטה הסופית בו מתקיים בפני בית משפט מינהלי, קשה לומר כי ניהול ההשגה הערעורית על החלטת ביניים בגדר הליך זה בפני בית משפט מינהלי ולא בפני בית משפט אזרחי כרוך בפגיעה בזכויות דיוניות. במקרה שבפנינו, דומה שהיה בלבול בשאלה האם בקשת רשות הערעור הוגשה על ידי העירייה לבית המשפט המחוזי או לבית המשפט לעניינים מינהליים ותחת איזה כובע ניתן פסק דינו של בית המשפט. בפנינו טוענים המבקשים כי פסק דינו של בית משפט קמא בטל בשל כך שניתן על ידו כבית משפט מחוזי ולא כבית משפט מינהלי. נוכח מסקנתנו כי מקור הסמכות לדון בבקשת רשות הערעור על החלטת יו"ר ועדת הערר הוא סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים, הרי בית המשפט המחוזי הינו הערכאה הנכונה וברי כי אין לקבל את טענת המבקשים. מכל מקום, גם אם אניח שפסק הדין ניתן על ידי בית המשפט כבית משפט לעניינים מינהליים (כפי שהיה בתיק הנוסף שבפנינו), הרי משלא הצביעו המבקשים על פגיעה קונקרטית בזכויותיהם הדיוניות עקב סיווג ההליך, אין בכך כדי להוות עילה לפסילתו. מכל מקום, ראוי כי העניין האמור יוסדר כהלכה כך שייקבע באופן ברור שגם בקשת רשות ערעור וערעור ברשות על החלטת ביניים של ועדת הערר לביוב או של יו"ר הוועדה יידונו בבית המשפט לעניינים מינהליים. 14. אנומליה נוספת הנוצרת על ידי פיצול מקורות הסמכות נוגעת להיקף הנושאים בגינם ניתן לבקש רשות לערער בפני בית המשפט העליון. לפי סעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), אין לערער על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים אלא ברשות בית המשפט ובשאלה משפטית בלבד. אולם, על החלטה של בית המשפט המחוזי בבקשת רשות ערעור שהוגשה לפי סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים ניתן לכאורה להגיש בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון, ללא שזו תוגבל לשאלה משפטית. והרי לנו אבסורד במיטבו: על החלטת ביניים של ועדת הערר ניתן לכאורה להגיש בקשת רשות ערעור ב"גלגול שלישי" גם בנוגע לעניינים שבעובדה ואילו על ההחלטה הסופית בגדר אותו הליך לא ניתן כלל לערער פעם שנייה בנוגע לעניינים שבעובדה. עם זאת, מבחינה מעשית השלכותיה של הבחנה זו מצומצמות למדי. זאת, שכן על פי המבחנים הנוהגים לגבי מתן רשות ערעור בגלגול שלישי ברור שלא תינתן רשות ערעור לבית המשפט העליון על החלטת בית המשפט המחוזי בערעור על החלטת ביניים של ועדת ערר, כאשר מדובר בעניין עובדתי. ייתכן גם, ובכך אין צורך להכריע עתה, שניתן לפרש את ההגבלה של ערעור שני לשאלה משפטית המופיעה בסעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) כמתפרשת גם על ערעור שני המוגש מכוח חוק אחר. המסקנה היא, אפוא, כי ניתן להגיש בקשת רשות ערעור נגד החלטת ביניים של ועדת הערר או של יו"ר ועדת הערר הפועלים לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), וזאת מכוח סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים. שאלה שנייה - היקף סמכותו של יו"ר ועדת הערר להאריך את המועד להגשת ערר 15. סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) קובע בזו הלשון: "בעל נכס הרואה עצמו נפגע על ידי דרישת תשלום לפי סעיף 28, רשאי, תוך שלושים יום מיום שנמסרה לו הדרישה, לערור עליה לפני ועדת הערר, והועדה רשאית לאשר את דרישת התשלום, בשינויים או בלי שינויים, או לבטלה; יושב ראש הועדה רשאי להאריך את המועד להגשת הערר עד ליום הששים מיום שנמסרה דרישת התשלום הנדונה, אם ראה טעמים סבירים לכך". המועד להגשת ערר הינו, אפוא, שלושים ימים מיום מסירת דרישת התשלום. ליו"ר ועדת הערר יש סמכות להאריך את המועד עד ליום הששים מיום המסירה. השאלה המתעוררת בענייננו היא האם רשאי יו"ר ועדת הערר להאריך את המועד גם מעבר לכך. סעיף 22(ב) לחוק בתי דין מינהליים מקנה לראש בית הדין או ליו"ר המותב סמכות להאריך מועד להגשת ערר מטעמים מיוחדים שיירשמו. אולם, הוראה זו אינה ישימה במקרה דנא נוכח תחולתו של סעיף 4(ג) לחוק בתי דין מינהליים על ענייננו. סעיף זה קובע, כזכור, כי חוק בתי דין מינהליים לא יחול מקום שנקבעה בחוק אחר הוראה לאותו עניין. בענייננו, סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) עוסק בנושא הארכת מועד ועל כן הינו "הוראה לאותו עניין" הקבועה בחוק אחר. מקור סמכות נוסף שיש לבחון אותו הוא תקנות סדר הדין האזרחי. תקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי קובעת, כי בית המשפט או הרשם רשאי להאריך מועד הקבוע בחיקוק מטעמים מיוחדים שיירשמו. על פי תקנה 2 לתקנות סדר הדין האזרחי, יחולו התקנות "בכל עניין אזרחי המובא לפני בית משפט... אולם במידה שבעניין פלוני נוהגים לפי סדר דין אחר - לא ינהגו לפי תקנות אלו". "בית משפט" מוגדר בתקנה 1 לתקנות סדר הדין האזרחי, על דרך הפניה לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. לפי הגדרה זו, לכאורה בית דין מינהלי אינו נחשב לבית משפט ועל כן תקנות סדר הדין האזרחי אינן חלות עליו. עם זאת, אין צורך להכריע בנקודה זו, שכן בכל מקרה סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) מהווה "סדר דין אחר" לעניין הארכת מועדים. די בכך כדי לקבוע, כי תקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי אינה חלה. השאלה היא האם ניתן להצביע על מקור סמכות אחר אשר מכוחו מוסמך יו"ר ועדת הערר להאריך את המועד להגשת ערר אף מעבר לששים ימים. לטענת המבקשים קיים מקור סמכות כזה והוא סמכותו הטבועה של יו"ר ועדת הערר, או הסדר משלים אחר כגון היקש והשלמת חסר. את טענתם משתיתים המבקשים על פסק דינו של בית משפט זה בבר"ם 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3) 385 (2003) (להלן - עניין וכט). 16. סמכות טבועה היא סמכות הנתונה לבית המשפט מעצם הגדרת תפקידו כגוף המכריע בסכסוכים המובאים בפניו. סמכות זו "אינה אלא אותה סמכות מינימלית בעניני נוהל, יעילות המשפט וצדקתו הדרושה לבית-המשפט כדי שיוכל למלא את התפקיד שלמענו הוא קיים" (ד"נ 22/73 בן שחר נ' מחלב, פ"ד כח(2) 89, 96 (1974) (להלן - עניין בן שחר); ראו גם, בג"ץ 3914/92 לב נ' בית הדין הרבני האזורי בתל-אביב-יפו, פ"ד מח(2) 491, 503-499 (1994) (להלן - עניין לב); פנחס גולדשטיין "ה'סמכות הטבועה' של בית-המשפט" עיוני משפט י 37, 38-37 (1984) (להלן - גולדשטיין); משה קשת הזכויות הדיוניות וסדר הדין במשפט האזרחי, 363-349 (כרך א, 2007) (להלן - קשת)). הסמכות הטבועה של בית המשפט מתפרשת על נושאים שונים הקשורים בעיקר לסדרי דין (ראו, למשל, הדוגמאות הנזכרות ברע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, פ"ד נה(1) 199, 264-263 (השופט מ' חשין) (1999) (להלן - עניין רוקר); בבש"א 6479/06 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' שנפ, פיסקה 8 ( 15.1.07) וכן במאמרו של גולדשטיין ובספרו של קשת). עם זאת, גבולותיה של הסמכות הטבועה אינם חדים והשאלה האם נושא מסוים מסור לסמכותו הטבועה של בית המשפט עשויה להיות שנויה במחלוקת (ראו, עניין רוקר, עמ' 264). השאלה העולה היא האם מכוח סמכותו הטבועה של בית המשפט מוסמך הוא להאריך מועד הקבוע בחיקוק, אף אם לא ניתנה לו סמכות מפורשת לכך בחקיקה. יוער, כי זה מכבר נפסק שלבית המשפט יש סמכות טבועה להאריך מועד שנקבע בפסק דין, גם כאשר מדובר בפסק דין שניתן בהסכמה (עניין בן שחר; ראו גם: ע"א 499/81 עודה נ' חדורי, פ"ד לח(4) 729 (1985); רע"א 1233/91 ג'רבי נ' בן דוד, פ"ד מה(5) 661 (1991)). השאלה שלפנינו שונה היא, שכן עוסקים אנו במועד שנקבע בחיקוק. דומה, כי בשאלה האם רשאי בית המשפט, מכוח סמכותו הטבועה, להאריך מועד הקבוע בחיקוק חל שינוי בגישת הפסיקה. במספר פסקי דין הובעה הדעה לפיה אין בית המשפט מוסמך להאריך מועד הקבוע בחיקוק, בלא שתהא הוראת דין המסמיכה אותו לכך (ראו והשוו: ע"א 1/49 עמבור נ' ורשיצקי, פ"ד ב 397 (1949); המ' 297/59 מוטור יוניון חברה לביטוח בע"מ נ' פרובק, פ"ד יג 1280 (1959); המ' 403/59 לונדון אשורנס, חברה לאחריות נ' חרפ, פ"ד יג 1918 (1959); בג"ץ 156/70 אלקיים נ' בית הדין לערעורים לביטוח לאומי, פ"ד כד(2) 87 (1970)). בהקשר זה קבע הנשיא ברק, כי: "כאשר מדובר בהארכת מועד הקבוע בחיקוק ההלכה היא כי אין מקום להיזקק לסמכות טבועה, שכן עניין זה הוא מתחום סדרי הדין אותו מוסמך להסדיר המחוקק בלבד. בהיעדר הסמכה מפורשת אין לבית המשפט סמכות להאריך מועד הקבוע בחיקוק" (דנ"א 7325/95 קראוס נ' ידיעות אחרונות, פיסקה 5 ( 14.5.96)). 17. עמדה שונה בסוגיה הובעה בפסק הדין בעניין וכט. בפסק דין זה נדונה השאלה האם מוסמכת ועדת ערר שהוקמה לפי סעיף 12א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, להאריך את המועד הקבוע בחוק להגשת ערר על אף שבחוק אין התייחסות לנושא. כל חברי ההרכב השיבו לשאלה זו בחיוב, אף כי ישנם הבדלים בדעות השופטים לעניין מקור הסמכות. לשיטת השופט ת' אור, אליו הצטרף השופט י' אנגלרד, ניתן ללמוד על קיומה של סמכות להאריך את המועד מתקנה הקובעת כי לוועדת הערר יש סמכות כללית להסדיר עניינים הנוגעים לסדרי דין אשר לא קיימת לגביהם הוראה בחוק או בתקנות. השופט אור ציין, עם זאת, כי אף אם לא הייתה קיימת התקנה האמורה היה הוא נותר בדעתו כי לוועדת הערר יש סמכות להאריך את המועד, וזאת מכוחם של מקורות סמכות חיצוניים, כגון: סמכות טבועה, היקש וסמכויות העזר הקבועות בסעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן - חוק הפרשנות) (ראו, עניין וכט, עמ' 398-397). השופטת ביניש סברה, לעומת זאת, כי מהסמכה כללית לפעול בנושא סדרי הדין בעת הדיון בערר לא ניתן ללמוד על סמכות להאריך את המועד להגשת הערר עצמו. עם זאת, הסכימה השופטת ביניש כי לוועדת הערר יש סמכות טבועה להאריך את המועד להגשת ערר. אף שעמדתה של השופטת ביניש בכל הנוגע לשימוש בסמכות טבועה בנסיבותיו של פסק הדין בעניין וכט היא דעת יחיד, הרי שמהערת האגב של השופט אור ניתן ללמוד כי גם עליו מקובל שבאופן עקרוני קיימת לבית המשפט סמכות טבועה (או סמכות כללית אחרת) להאריך מועד הקבוע בחיקוק. סבורני גם, כי זו ההלכה הרצויה וכי אין מניעה להכיר בסמכות טבועה של בית המשפט להאריך מועד הקבוע בחיקוק, אף מקום שלא מצויה הוראה בחוק או בתקנות המסמיכה אותו לכך. 18. טוענים המבקשים, כי מפסק הדין בעניין וכט עולה, כי ליו"ר ועדת הערר הפועלת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) יש סמכות טבועה להאריך את המועד להגשת ערר גם מעבר לששים הימים הקבועים בסעיף 30 לחוק. אלא שאין הנידון דומה לראיה. על מנת להבהיר נקודה זו נעמיק מעט בהיבט מסוים הנוגע לאופיה של סמכות טבועה. סמכות טבועה היא סמכות הנתונה לבית המשפט גם בהיעדר הסמכה בחוק. בכך היא מהווה חריג לכלל לפיו אין לה לרשות - ובית המשפט בכלל רשות לעניין זה - אלא מה שנתן בידה החוק. בהתאם נפסק, כי יש להשתמש בכלי של סמכות טבועה בזהירות רבה (עניין לב, עמ' 501-500). לשאלה באילו נושאים ניתן להפעיל סמכות טבועה ועד כמה מוגבלת היא לעניינים שבסדרי דין, במובנם הצר, אין מענה חד משמעי (ראו, למשל, חילוקי הדעות בין הנשיא ברק לבין השופט מ' חשין בעניין רוקר). אין אנו נדרשים להרחיב בסוגיית היקף התפרשותה של סמכות טבועה, שכן דומה כי גם לפי גישה מצמצמת ניתן להכיר בסמכות טבועה של בית המשפט להאריך מועד הקבוע בחיקוק. הנקודה שלצורך ענייננו יש להדגישה היא כי סמכות טבועה היא סמכות שיורית. בהיבט זה דומה היא לסמכויות משלימות אחרות, כגון היקש והשלמת חֶסֶר. כאשר הוסדר נושא מסוים בדין, לא קיימת לגביו סמכות טבועה (ראו, ע"א 417/74 מנהל מס שבח מקרקעין, נתניה נ' פאליי, פ"ד כט(1) 681, 685, מול האות ב (השופט א' ויתקון) (1975); רע"א 157/88 רמת צבי - מושב עובדים בע"מ נ' קיפר, פ"ד מב(2) 395 (1988); עניין רוקר, עמ' 285; גולדשטיין, עמ' 40). ברי, כי כאשר קיימת הוראה מפורשת השוללת את סמכותו של בית המשפט בעניין מסוים אין לו סמכות טבועה להורות בניגוד לחוק. אולם, מסקנה כי לא קיימת סמכות טבועה עשויה להתקבל גם מקום בו הסדיר המחוקק נושא מסוים באופן ממצה, כך שמשתמע ממנו הסדר שלילי לגבי האפשרות כי בית המשפט יפעיל סמכויות נוספות על אלו שנזכרו בחוק. השאלה האם שתיקת המחוקק מהווה הסדר שלילי, או שמא מדובר בחֶסֶר (לקונה) אשר אינו שולל הפעלה של סמכות טבועה או סמכות כללית אחרת, היא עניין של פרשנות החוק המסמיך. בשאלה מתי יש לפרש את שתיקת המחוקק כהסדר שלילי ומתי יש לראותה כשתיקה גרידא יש פסיקה וספרות ענפה הדנה בנושא בהקשרים שונים (ראו למשל, ע"א 108/59 פריצקר נ' "ניב" אגודה חקלאית שיתופית של קצינים משוחררים בע"מ (בפירוק), פ"ד יד 1545, 1550-1549 (1960); על"ע 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין תל-אביב-יפו, פ"ד מז(3) 397 (1993); בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פיסקאות 16-11 לחוות דעתו של המשנה לנשיא מ' חשין (טרם פורסם, 27.2.06); אהרון ברק פרשנות במשפט - תורת הפרשנות הכללית, עמ' 483-443). 19. מן האמור עולה, כי בטרם יפעיל בית המשפט את סמכותו הטבועה עליו לבחון האם לא נשללה סמכותו על ידי המחוקק - בין אם במפורש ובין אם על ידי הסדרת הנושא באופן ממצה כך שעולה ממנו הסדר שלילי. בפסק הדין בעניין וכט נקבע, כי הסדרת נושא המועדים אינה מצביעה בהכרח על כוונה למצות גם את נושא הארכת המועדים. על כן, אם נקב המחוקק במועד ולא התייחס לשאלה האם ניתן להאריכו, אין הדבר מלמד כי כוונתו הייתה ליצור הסדר שלילי בשאלת ההארכה (ראו, עניין וכט, עמ' 397-396). אולם, דברים אלו ישימים הם כאשר החוק שותק בשאלה האם ניתן להאריך את המועד. דומה, כי איש לא יחלוק על כך שמקום בו השמיע המחוקק במפורש את דעתו כי אין להאריך מועד אין לו לבית המשפט סמכות טבועה, או סמכות כללית אחרת, להורות על הארכה כאמור (ראו למשל, סעיף 143 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 (להלן - חוק הבחירות לכנסת)). בענייננו, קובע החוק כי יו"ר ועדת הערר מוסמך להאריך את המועד להגשת ערר לתקופה מסוימת. כלומר, המחוקק לא שתק בשאלת הארכת המועד. אדרבה, המחוקק אמר את דברו בסוגיה וקבע כי הארכת מועד אפשרית עד ששים ימים. משמע, ששים ימים הם הגבול העליון להארכת מועד. מבחינה לשונית, לא ניתן לפרש את סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) באופן שונה. נוכח קביעת המחוקק כי ניתן להאריך את המועד עד ששים ימים ולא מעבר לכך, מובן כי אין לוועדת הערר או ליו"ר ועדת הערר סמכות טבועה או סמכות כללית אחרת להורות על הארכה נוספת (ראו, בג"ץ 82/79 אבו חיר נ' המפקח על התעבורה, פ"ד לד(1) 655, 660-659 1979)). מכאן, שצדק בית המשפט המחוזי בקובעו כי יו"ר ועדת הערר לא היה מוסמך להאריך למבקשים את המועד להגשת ערר. יוער, כי אילו הייתה שונה מסקנתנו בנוגע לפרשנותו של סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), לא היינו נזקקים לסמכות טבועה על מנת לקבוע שקיימת סמכות להאריך מועד. זאת, שכן אלמלא הסדיר סעיף 30 לחוק את נושא הארכת המועדים, פתוחה הייתה הדרך להחלת ההסדר הקבוע בסעיף 22(ב) לחוק בתי דין מינהליים, המדבר על אפשרות הארכה מטעמים מיוחדים שיירשמו (ראו לעיל פיסקה 15). 20. המסקנה כי לא ניתן להאריך את המועד להגשת ערר מעבר לששים ימים מתחייבת, כאמור, מלשונו של סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). תוצאה זו היא בלתי נמנעת לאור לשון החוק, אך אין היא רצויה. המועד להגשת ערר הוא, כאמור, שלושים ימים מיום מסירתה של דרישת התשלום. יש להניח כי לעיתים נזקק מקבל הדרישה לתקופת זמן ארוכה מן הרגיל על מנת לפעול לשם הגשת ערר. פרק זמן של שלושים ימים להגשת ערר, אותו ניתן להאריך בשלושים ימים נוספים בלבד, יוצר מגבלה קשיחה יתר על המידה. אי מתן שיקול דעת לוועדת הערר (או ליו"ר הוועדה) להאריך את המועד מעבר לכך עלול להביא לתוצאה קשה ביותר מבחינת האזרח. יש לזכור כי ועדת הערר הינה הערכאה השיפוטית הראשונה בפניה יכול להביא האזרח את השגותיו נגד דרישת התשלום. הגבלת התקופה בגידרה ניתן להגיש ערר בצורה כה קשיחה, ללא הותרת פתח שבשיקול דעת להארכת זמן זה, עשויה להחשב כפגיעה משמעותית בזכות הגישה לערכאות. זכות זו הוכרה במשפטנו כזכות חשובה ובסיסית מן המעלה הראשונה, אף כי דומה שטרם הוכרעה השאלה האם מדובר בזכות חוקתית אשר אין בכוחו של חוק רגיל לגבור עליה, אלא אם יעמוד בתנאי פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו (ראו, רע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577, 591-590 (השופט א' גולדברג), 630-628 (השופט מ' חשין) (1997); ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז(5) 433, 445-444 (השופטת א' פרוקצ'יה) (2003); ע"א 1480/04 מליבו ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון, פיסקה 16 ( 17.9.06); ש' לוין תורת הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד, 38-30 (מהדורה שנייה, 2008)). בענייננו, סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) חסין מביקורת חוקתית נוכח הוראותיו של סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. על כן, איני נדרש להכריע מה היה גורלו של הסעיף אילו הייתה חוקתיותו עומדת לבחינה. מכל מקום, ראוי שהמחוקק ייתן את דעתו לבעיה העולה ממגבלת הזמן הקשיחה והבלתי סבירה בעליל שנקבעה בסעיף. 21. יודגש, כי אין בכוונתי לומר שאין מקרים בהם קביעת מגבלת זמן קצרה וקשיחה לנקיטת הליך משפטי תהא ראויה. דוגמה למקרה בו מוצדקת מגבלה כאמור הם הליכים משפטיים בעניינים הנוגעים לבחירות. סעיף 143 לחוק הבחירות לכנסת קובע, כי "על עתירות וערעורים לפי חוק זה לא יחול סעיף 142 או כל הוראה בחיקוק אחר המאפשרת הארכת מועדים". בעבר הייתה קבועה הוראה דומה גם לגבי בחירות לרשויות המקומיות (סעיף 23א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965). ההיגיון בחסימת האפשרות להאריך מועדים בענייני בחירות הוא ברור. שיקולים כבדי משקל, הנוגעים ליסודות ההליך הדמוקרטי, מחייבים בירור מהיר ויעיל של הליכים הקשורים לניהול הבחירות ולקביעת תוצאותיהן (ראו, עניין וכט, עמ' 396; בג"ץ 2115/99 הוועד המקומי צור יגאל נ' שר הפנים, פ"ד נג(4) 61, 69 (1999), וההפניות שם). דוגמה נוספת למקרה בו הוטלו מגבלות על האפשרות להאריך מועד, אף כי אין מדובר בשלילה מוחלטת של אפשרות זו, ניתן למצוא בתקנות הנוגעות לדיון לפי חוק אמנת האג (החזרת ילדים חטופים), התשנ"א-1991. בעניין זה נקבע, כי לא ניתן להאריך מועד אף מטעמים מיוחדים שיירשמו, אלא באישורו של נשיא בית המשפט (ראו, תקנה 295כ לתקנות סדר הדין האזרחי). גם בנושא זה, הצורך המיוחד בזירוז ובייעול ההליכים הינו ברור מאליו. בענייננו, הגם שיש לחתור לכך שהדיון לפני ועדת הערר יתקיים במהירות וביעילות ככל הניתן, אין מדובר בדחיפות כה חריגה ויוצאת דופן עד כי ראוי להגביל את התקופה בה ניתן להגיש ערר באופן כה דרקוני. שאלה שלישית - האם תקופת הפגרה באה במניין הימים להגשת ערר 22. שאלה אחרונה בה עלינו להכריע היא מה הדין כאשר התקופה בה יש להגיש ערר לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), או חלק ממנה, חלה בגדר פגרת בתי המשפט. האם יש בכך כדי להשפיע באופן כלשהו על מניין הימים להגשת ערר? שאלה זו התעוררה בהתדיינות נשוא בר"ם 8786/05. כאמור, חזרה בה המועצה מן הבקשה לרשות ערעור, למעט בנוגע למשיבים 2-1 (להלן - ליכט). לפיכך נתאר את העובדות, אך ככל שהן נוגעות למשיבים אלו. ליכט קיבלו את דרישת התשלום בגין היטל הביוב ביום 14.6.02. היום האחרון להגשת ערר על פי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) היה 14.7.02. המועד שעד אליו ניתן היה להאריך את התקופה להגשת הערר הוא 13.8.02. ליכט הגישו ערר ביום 25.8.02 ובגוף הערר כללו בקשה להארכת מועד. פגרת הקיץ של בתי המשפט מתחילה ביום 16 ביולי ומסתיימת ביום 31 באוגוסט (תקנה 1 לתקנות הפגרות). מכאן שאם פגרת בתי המשפט נכללת במניין הימים להגשת ערר, אזי החמיצו ליכט את התקופה בה ניתן להאריך להם את המועד. אם, לעומת זאת, אין ימי הפגרה באים במניין, אזי אמנם איחרו ליכט את המועד להגשת ערר, אולם עדיין נמצאים הם בגדרי התקופה בה קיימת אפשרות ליתן להם הארכת מועד. נפנה תחילה ונבחן את התשתית החקיקתית הנוגעת לפגרות בבתי המשפט ולהשפעתן על סוגיית המועדים. 23. בדיוננו בנושא הפגרות עלינו להבחין בין שתי שאלות שונות. שאלה אחת היא באיזו תקופה מתקיימת פגרה ועל אלו גופים היא חלה. שאלה שנייה היא מה המשמעות הנודעת לקיומה של פגרה לעניין מועדים. ראשית, באשר לשאלה מתי מתקיימת פגרה.  תקנה 1 לתקנות הפגרות קובעת שלוש תקופות בהן תהיה פגרה בבתי המשפט ובלשכות ההוצאה לפועל. מדובר בפגרת סוכות, פגרת פסח ופגרת הקיץ. התקנה מפרטת כי הפגרה תהיה "בבית המשפט העליון, בבתי המשפט המחוזיים, בבתי משפט השלום, בבתי המשפט המקומיים ובלשכות ההוצאה לפועל". תקנות בית הדין לעבודה (פגרות), התשמ"ד-1984, קובעות כי בבתי הדין לעבודה תהיה פגרה בתקופות זהות לאלו שבתקנות הפגרות. אין בחקיקה כל הוראה הקובעת כי תהיה פגרה בבתי דין מינהליים, לא באופן כללי ולא לגבי בית דין מסוים. 24. לקביעתה של פגרה עשויות להיות משמעויות שונות. כך, למשל, על פי תקנות הפגרות, הדיון בזמן הפגרה בבתי המשפט, בבתי הדין לעבודה ובלשכות ההוצאה לפועל מתקיים במתכונת מצומצמת. ההיבט הנוגע לענייננו, אשר אינו מוסדר בתקנות הפגרות עצמן, הוא השלכתה של הפגרה על הסוגיה של מועדים אשר נקבעו בחיקוק. בעניין זה קיימים שני הסדרים אותם יש לבחון. הסדר אחד הוא זה הקבוע בסעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, הקובע כך: "במנין ימי תקופה יבואו גם ימי מנוחה, פגרה או שבתון שעל פי חיקוק, זולת אם הם הימים האחרונים שבתקופה". ההסדר הנוסף אותו יש להזכיר הוא זה הקבוע בתקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי, האומרת בזו הלשון: "תקופת פגרה של בית המשפט לא תובא במנין הימים שנקבעו בתקנות אלה או שנקבעו בידי בית המשפט או הרשם, אלא אם כן הורה בית המשפט או הרשם, לפי הענין, הוראה אחרת". הסדרים דומים לזה הקבוע בתקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי נקבעו גם לגבי דיון בבית המשפט הגבוה לצדק, בבתי משפט לעניינים מינהליים ובבתי דין לעבודה (ראו: תקנה 19א לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984; תקנה 44 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים; תקנה 7א לתקנות סדרי דין (עתירות אסירים), התש"ם-1980; תקנה 126 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991; ראו גם, תקנה 128(ב) לתקנות ההוצאה לפועל, התש"ם-1979). לא קיים הסדר דומה לגבי בתי דין מינהליים, אשר כאמור באופן פורמלי לא מתקיימת בהם פגרה. 25. סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות ותקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי (והדומות לה) נבדלים ביניהם משלוש בחינות: האחת, התקופה אשר לגביה נדונה השאלה האם היא באה במניין (להלן - התקופה החריגה). סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות עוסק ב"ימי מנוחה, פגרה או שבתון שעל פי חיקוק". תקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי עוסקת ב"תקופת פגרה של בית המשפט". השנייה, הפעולות שעל מניין הימים לביצוען חל ההסדר. סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות מציין באופן כללי "מנין ימי תקופה". תקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי מדברת על "מנין הימים שנקבעו בתקנות אלה או שנקבעו בידי בית המשפט או הרשם". בהמשך נתייחס לפרשנות שניתנה בפסיקה להוראות אלו. השלישית, מהות ההסדר. לפי סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, התקופה החריגה באה במניין הימים למעט כאשר היום האחרון של התקופה חל באחד מן הימים הנזכרים. המשמעות היא שאם היום האחרון לביצוע דבר מה שעליו משתרע סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל בתקופה החריגה, יידחה המועד ליום החול הראשון שלאחר אותה תקופה (ראו, בש"פ 544/88 חזקי נ' פנחסי, פ"ד מב(3) 795 (1988)). בשונה מסעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, תקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי אינה מסתפקת בדחיית היום האחרון. כאשר חלה תקנה זו, ימי התקופה החריגה כלל אינם באים במניין הימים לביצוע הפעולה. 26. השאלה שלענייננו היא האם חל אחד מההסדרים הנזכרים במקרה בו התקופה החריגה היא פגרת הקיץ של בתי המשפט והפעולה שלגביה נמנים הימים היא הגשת ערר לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). ליכט הגישו את הערר ביום 25.8.02, היינו תוך כדי פגרת הקיץ. כזכור, המועד האחרון של שלושים ימים להגשת ערר היה ביום 14.7.02. המועד של ששים הימים, הוא התחום המירבי להארכת מועד, חלף ביום 13.8.02, היינו במהלך פגרת הקיץ. על כן, די אם ייקבע שסעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל על עניינם על מנת שתתקבל המסקנה שהערר הוגש בתוך התקופה בה ניתן להאריך את המועד להגשתו. נבחן, אפוא, את השאלה האם ניתן להחיל את סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות על ענייננו. סעיף 10(ג) נוקט כאמור את הדיבור הכללי "במנין ימי תקופה". על היקף התפרשותו של סעיף זה ניתן ללמוד מסעיף 1 לחוק הפרשנות, הקובע כי "חוק זה יחול לגבי כל חיקוק והוראת מינהל, אף אם ניתנו לפני תחילתו, אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה". כלומר, סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל על כל מועד שנקבע בחקיקה או בהוראת מינהל, אלא אם כן בעניין הנדון או בהקשרו יש כדי למנוע את התחולה. יוער, כי לסעיף 10(ג) לחוק הפרשנות יש משקל גם לגבי פרשנותו של חוזה (ראו, סעיף 25(ד) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973; השוו, רע"א 7858/04 שוורצמן נ' המאם ( 7.6.05)). בפסיקה הוחל סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות בהקשרים שונים. נקבע, כי הסעיף חל על הליכים פליליים (ע"פ 4180/92 מדינת ישראל נ' נעים, פיסקה 2 ( 21.3.94)). כמו כן נקבע, כי כאשר מסתיימת תקופת ההתיישנות להגשת תביעה בזמן פגרת בתי המשפט, הרי שמכוחו של סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות נדחית תקופת ההתיישנות עד ליום החול הראשון שלאחר הפגרה (ע"א 3141/99 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' פונדמינסקי, פ"ד נה(5) 817 (2001)). עוד נפסק, כי כאשר התקופה של 48 שעות בהן, לפי סעיף 124 לפקודת העיריות [נוסח חדש], רשאי חבר מועצת עירייה לחזור בו מהתפטרותו מסתיימת ביום מנוחה, חל סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות (ע"א 5813/96 דיאב נ' עיריית תמרה, פ"ד נא(1) 241, 268-266 (1996)).  לעומת זאת, נפסק כי סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות אינו חל על הליך של עתירה לדיון נוסף. זאת, נוכח אופיו הייחודי של הדיון הנוסף, בהיותו חריג לכלל לפיו פסק דינו של בית המשפט העליון הינו סופי (ראו, בש"א 4719/93 Her Majesty The Queen in Right of Canada נ' ריינהולד, פ"ד מז(5) 646 (1993); בש"א 6206/93 Her Majesty The Queen in Right of Canada נ' ריינהולד, פיסקה 8 ( 23.11.93)). דומה, כי זהו המקרה היחיד בו לא הוחל סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות בנוגע להליכים המתקיימים בפני בית משפט. נעיר עוד, כי נקבע שסעיף 10(ג) לחוק הפרשנות אינו חל באופן מחייב על מועדים שנקבעו בחוק יסוד (בג"ץ 5261/04 פוקס נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 446, 457 (2004)). 27. כאמור, סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל על כל מועד שנקבע בחיקוק או בהוראת מינהל, למעט כאשר קיימת הוראה אחרת בעניין הנדון או שיש בו או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם החלת הסעיף. בטרם נבחן את השאלה האם סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל על ענייננו, מן הראוי ליתן את הדעת להיבט מסוים הנוגע לפרשנות הסעיף. כוונתי לזיקה בין סוג "התקופה החריגה" בה מדובר לבין הפעולה שלגביה נקבע המועד. סעיף 10(ג) לחוק עוסק בשלושה סוגים של תקופות חריגות: ימי מנוחה, פגרה ושבתון. ימי מנוחה ושבתון רלוונטיים, על פני הדברים, לגבי כל מועד שנקבע בחיקוק או בהוראת מינהל. אולם, שונים הדברים ביחס לפגרה. סעיף 10(ג) לחוק פרשנות אינו מגדיר פגרה מסוימת, אלא עוסק בכל פגרה שנקבעה בחיקוק. עם זאת, ברי כי גם אם חל הסעיף באופן עקרוני אין משמעות הדבר כי כל פגרה תביא לדחייה של היום האחרון לביצועה של כל פעולה. אין ספק, למשל, שפגרת בתי המשפט אינה מביאה לדחייה של המועד לחזרתו של חבר מועצה מהתפטרותו. המסקנה כי סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל על המועד לביצועה של פעולה מסוימת אין פירושה כי הוא חל בנוגע לכל אחת מהתקופות הנזכרות בו. יש לבחון את הרלוונטיות של התקופה החריגה בה מדובר לפעולה שלגביה נקצב המועד. 28. על רקע האמור, נפנה לבחון את השאלה האם חל סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות על המועד להגשת ערר לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). דומה, כי איש לא יחלוק על כך שאם המועד האחרון להגשת ערר היה יום שבתון או יום מנוחה, חל הסעיף והמועד נדחה ליום החול הראשון שלאחר מכן. אין בהליך הערר או בהקשרו דבר שימנע את תחולתו העקרונית של סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות. שאלה מורכבת יותר היא האם חל סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות כאשר מדובר בפגרת בתי המשפט. כאמור, בתי הדין המינהליים אינם נמצאים בפגרה בזמן זה, לפחות מבחינה פורמלית. יטען אפוא הטוען, כי סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל, ככל שהדברים נוגעים לפגרה, רק לגבי הליכים הננקטים בפני הגוף הנמצא בפגרה. טענה זו הגיונה בצידה, אולם לדעתי אין לעמוד על דרישה קפדנית שכזו. נדרש בהחלט, כי יהיה יחס של רלוונטיות בין הפגרה בה מדובר לבין הפעולה שלביצועה נקצב מועד. ברוב המקרים יתקיים יחס זה אם הגוף שבפניו מתקיים ההליך אשר בגדרו יש לבצע את הפעולה נמצא בפגרה. אולם, אין מדובר בדרישה אולטימטיבית. פגרה עשויה להיות רלוונטית במקרים מסוימים גם אם היא אינה מתקיימת בגוף הספציפי שמולו מבוצעת הפעולה אלא בגוף אחר. לאחר ששקלנו בדבר באנו לכלל דעה, כי לעניין תחולתו של סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, פגרת בתי המשפט רלוונטית להליך המתקיים בפני ועדת הערר הפועלת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). 29. שיקול עיקרי התומך במסקנה אליה הגענו הוא העיקרון לפיו על הכללים העוסקים בסדרי דין להיות פשוטים ובהירים ככל האפשר. יש לחתור לכך שהפרוצדורה של ההליך המשפטי תהיה "ידידותית למשתמש". מצב בו הכללים האמורים להדריך את הציבור, ובכלל זה ציבור עורכי הדין, כיצד להתנהל מול המערכת המשפטית הינם נפתלים ומרובי הבחנות אינו רצוי. עיקר הנטל בעניין זה מוטל על המחוקק ומחוקק המשנה, אשר מופקדים על קביעת סדרי הדין. יחד עם זאת, לעיקרון לפיו על כללי סדר הדין להיות ידידותיים למשתמש יש גם משקל פרשני (ראו, רע"א 6297/02 גולד נ' גאולת הכרך, פ"ד נז(2) 108, 117-115 (2003); רע"א 8813/05 עמותת במות נ' מדינת ישראל, פיסקה 6 ( 17.8.06); ע"א 290/84 לב-טוב נ' זמיר, פ"ד מ(3) 836 (1986)). בענייננו, השיקול שעניינו פישוט סדרי הדין וכן שיקולים לגופו של עניין תומכים במסקנה לפיה פגרת בתי המשפט "רלוונטית" גם לוועדת הערר הפועלת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). ועדת הערר אמנם לכאורה אינה "בית משפט", לעניין תקנות הפגרות, המפרטות מפורשות על אילו בתי משפט הן חלות. אולם, מבחינה אירגונית-מינהלתית משתייכת ועדת הערר למערכת בתי המשפט. בראש ועדת הערר עומד שופט (סעיף 29(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ביוב)). העררים מוגשים למזכירות בית המשפט, אותה מזכירות לה נמסרים כתבי בי-דין המוגשים כרגיל לבית המשפט. אף אם ועדת הערר עצמה אינה נמצאת בפגרה, שורה בה "אווירת פגרה". יש להניח, כי מרבית הציבור אינו ער להבחנה בין בית משפט לבין בית דין מינהלי בכל הנוגע לפגרה. בודאי שהציבור אינו מבחין בהבדל כאשר מדובר בבית דין מינהלי הפועל מבחינה אירגונית כחלק ממערכת בתי המשפט. מבחינת הציבור, "בתי המשפט" - היינו, המערכת השיפוטית כולה - נמצאים בפגרה. ככל שישנה דרך פרשנית המאפשרת להסיר מכשול מלפני הציבור יש לילך בה. בענייננו, פרשנות לפיה סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות חל על ועדת הערר בנוגע לפגרת בתי המשפט, היא אפשרית וראויה. יודגש, כי בכך אין כדי לקבוע, כי פגרת בתי המשפט חלה, לעניין סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, על כל גוף מינהלי מעין שיפוטי. בשלב זה די אם נקבע, כי סעיף זה חל בנוגע לפגרת בתי המשפט כאשר מדובר בבית דין מינהלי שבראשו עומד שופט ואשר מבחינה אירגונית הוא פועל במסגרת מערכת בתי המשפט. 30. בטרם נסיים את הדיון בסוגיה נצביע על בעיה נוספת המתעוררת בשל אי הסדרת הנושא של דחיית מועדים בהליכים המתקיימים בפני בתי דין מינהליים. קיימים הסדרים מסוימים, שנקבעו בתקנות, העוסקים בדחיית מועדים בשל מצב חירום מיוחד או בשל שביתה או השבתה (ראו, תקנות בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א-1991 (להלן - תקנות בתי המשפט (מצב חירום)); תקנות בתי הדין לעבודה (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א-1991; תקנות בתי המשפט, בתי הדין לעבודה ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין בתקופת שביתה או השבתה של עובדים), התשמ"א-1981). תקנות אלו אינן חלות על בתי דין מינהליים. ניטול לשם המחשה את המקרה של מצב חירום מיוחד. על פי תקנה 1 לתקנות בתי המשפט (מצב חירום), "מצב חירום מיוחד" הוא "מצב שבו נשתבשו סדרי החיים התקינים במדינה או בחלק ממנה מחמת מצב הבטחון". לפי תקנה 2, יחולו התקנות אם פרסם שר המשפטים הודעה על כך. תקנה 4 לתקנות קובעת כי בזמן שבו ההודעה בתוקף, לא תבוא התקופה במניין הימים "לעשיית דבר שבסדרי דין או בנוהג, שנקבעו בחיקוק או שקבע בית משפט, רשם או ראש הלשכה". דא עקא, על פי תקנה 2 חלות התקנות רק על בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (כאשר תקנות אחרות מחילות הסדר דומה לגבי בתי דין לעבודה). דומה, כי איש לא יחלוק על כך שכאשר קיימת מתיחות ביטחונית המצדיקה דחיית מועדים בבתי המשפט, אין טעם ראוי שלא להחיל הסדר דומה גם על בתי דין מינהליים. הוא הדין במקרה של שביתה או השבתה. יוער, כי קיים הסדר נוסף העוסק, בין היתר, בדחיית מועדים במצבי חירום. כוונתנו לחוק הארכת מועדים, התשל"ה-1975 (להלן - חוק הארכת מועדים). כאשר חל חוק זה, מוארך כל מועד שנקבע בחיקוק (סעיף 2(ג)(1) לחוק הארכת מועדים), ועל כן מוארך גם המועד לנקיטת הליך בפני בית דין מינהלי. אולם, חוק הארכת מועדים נועד לחול במקרים קיצוניים יותר מאלו שבהם עוסקות התקנות שהוזכרו. די אם נציין, כי הפעלת ההסדר הקבוע בחוק הארכת מועדים מצריכה הכרזה של שר הביטחון ואישור של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. זאת ועוד, חוק הארכת מועדים חל רק על מי ששירת "שירות חירום", כהגדרתו בחוק. אין הוא חל על אזרחים הנמצאים באזור בו שורר מצב חירום. ההסדר הקבוע בחוק הארכת מועדים הינו מרחיק לכת וכולל גם התערבות בהסכמות חוזיות. דומה, כי אין הצדקה להבחין בין בתי משפט לבין בתי דין מינהליים באופן שבבתי דין מינהליים תהיה דחיית מועדים רק במצבים בהם יינקט הצעד החריג יחסית של הפעלת ההסדר הקבוע בחוק הארכת מועדים. ייתכן שניתן להגיע לתוצאה המשווה בעניין זה את בתי המשפט ואת בתי הדין המינהליים באמצעים פרשניים כאלו או אחרים. אולם, גם כאן רצוי כי הנושא יוסדר באופן בהיר ומפורט על ידי מחוקק המשנה. סיכום 31. בפסק דין זה התעוררו שלוש שאלות מרכזיות. שאלה אחת, האם ניתן להשיג על החלטת ביניים של ועדת ערר או של יו"ר ועדת הערר הפועלת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). בעניין זה קבענו, כי כאשר קובע החוק זכות ערעור על "החלטה", ומדובר בבית דין מינהלי שחוק בתי דין מינהליים חל עליו, יש לפרש את המונח "החלטה" כמתייחסת להחלטה סופית בלבד. זאת, שכן ניתן להגיע במקרים אלו לתוצאה לפיה ניתן לערער ברשות על החלטת ביניים על דרך החלת סעיף 45 לחוק בתי דין מינהליים. במקרה בו עסקינן, חל סעיף 45(ד) לחוק בתי דין מינהליים, ועל כן המסקנה היא שניתן להגיש בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים לבית המשפט המחוזי. הוספנו וציינו, כי גם אם נדונה הבקשה לרשות ערעור בטעות על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, בדרך כלל לא יהא בכך כדי להביא לבטלות ההחלטה. שאלה שנייה, האם יו"ר ועדת הערר מוסמך להאריך את המועד להגשת ערר מעבר לששים הימים הקבועים בסעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). לשאלה זו השבנו בשלילה, נוכח לשונו החד משמעית של החוק. קבענו, כי התייחסותו של המחוקק לסוגיית הארכת המועדים שוללת את האפשרות לעשות שימוש בסמכויות בעלות אופי כללי, כגון סמכות טבועה. עם זאת ציינו, כי תוצאה זו אינה רצויה ומן הראוי שהמחוקק ישקול שינוי של ההוראות הרלוונטיות. שאלה שלישית, האם ההסדרים הנוגעים לדחיית מועדים בשל פגרת בתי המשפט פועלים גם ביחס למירוץ הזמנים להגשת ערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). מסקנתנו הייתה, כי כאשר מדובר בבית דין מינהלי שבראשו עומד שופט ומבחינה אירגונית פועל בית הדין בתוך מערכת בתי המשפט, חל סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות בנוגע לפגרת בתי המשפט. על כן, אם חל היום האחרון להגשת ערר בתוך תקופת הפגרה של בתי המשפט, נדחה המועד עד ליום החול הראשון שלאחר הפגרה. מותירים אנו בצריך עיון את השאלה האם תקנה 529 לתקנות סדר הדין האזרחי חלה על ענייננו. 32. כפי שראינו, בכל הנוגע לפגרות בבתי המשפט מצויה תשובה בדברי חקיקה שונים. הנושא של פגרות בבתי דין מינהליים לא הוסדר. נראה לכאורה כי ראוי שהפגרות בבתי המשפט - פגרת הקיץ, פגרת סוכות ופגרת הפסח - יחולו אף בכל הנוגע למניין המועדים לשם נקיטת הליך בבתי הדין המינהליים. אין להתעלם מכך שמקומות עבודה רבים מקיימים חופשה בחג הסוכות ובחג הפסח. במהלך הקיץ יוצאים רבים לחופשה שנתית. הדבר נכון אף לגבי עורכי דין. אבחנה בנושא זה של מניין התקופה בין בתי המשפט לבין בתי הדין המינהליים אינה מוצדקת לכאורה והינה בגדר שימת מכשול בפני עיוור. בצד עניין כללי זה נתקלנו בבעיה נוספת, הנוגעת לזהות בית המשפט בפניו ניתן לתקוף החלטות של ועדות ערר הפועלות לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). התברר, כזכור, כי על החלטה סופית של ועדת ערר יש להשיג בפני בית המשפט לעניינים מינהליים, בעוד שתקיפתה של החלטת ביניים נעשית בפני בית המשפט המחוזי. אין כל היגיון בפיצול זה. ראוי אף לבדוק האם קיימת בעיה דומה לגבי בתי דין מינהליים נוספים, הנזכרים בתוספת לחוק בתי דין מינהליים. פסק דין זה יועבר ליועץ המשפטי לממשלה על מנת שתישקל האפשרות כי גורמי החקיקה במשרד המשפטים יטפלו בסוגיות הנזכרות. 33. התוצאה היא כי שני הערעורים נדחים. המועצה תישא בשכר טירחת עורך דינם של ליכט בסך 15,000 ש"ח. אין צו להוצאות ביחסים בין המבקשים לבין העירייה. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה.         נ ש י א ה השופטת א' חיות: אני מסכימה.      ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, י"ט תשרי התש"ע (7.10.2009). פגרהערר