בקשה לקיצור תקופת צינון

להלן החלטה בנושא בקשה לקיצור תקופת צינון: ה ח ל ט ה 1. בפנינו בקשה של עו"ד (להלן - המבקשת) למתן היתר לקיצור תקופת הצינון לפי סעיף 4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) התשכ"ט-1969 (להלן - החוק) לתקופה של 3 חודשים מיום פרישת המבקשת משירות המדינה. 2. המבקשת כיהנה כיועצת המשפטית של משרד האוצר משך כ-12 שנים וקודם לכן, כיהנה כסגנית וכעוזרת היועץ המשפטי במשרד האוצר במשך תקופה של כ-10 שנים. 3. היועץ המשפטי של משרד האוצר כפוף למנהל הכללי של המשרד. היועץ המשפטי אחראי למתן ייעוץ משפטי לכל יחידות המשרד ובכלל זה לאגף התקציבים, אגף החשב הכללי, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון, האגף הבינלאומי וכן יחידות סמך נוספות, כגון הלשכה לשיקום נכים והמדפיס הממשלתי. 4. הבקשה לקיצור תקופת הצינון הוגשה בעקבות הצעה שניתנה למבקשת להתמנות כיועצת משפטית של "תנובה", מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ ותעשיות מזון תנובה אגודה שיתופית חקלאית בישראל בע"מ (להלן - תנובה או קבוצת תנובה). על-פי הבקשה, ביום 6.3.08, נפגשה המבקשת עם גב' זהבית יוסף-כהן המכהנת כמנכ"לית קרן ההשקעות איפקס (להלן - איפקס), שהציעה לה להיפגש עם מנכ"ל תנובה. ביום 31.3.08 נפגשה המבקשת עם מנכ"ל תנובה ובסיומה של אותה פגישה הוצע לה להתמנות כיועצת המשפטית של קבוצת תנובה. 5. בבקשה שבפנינו מפרטת המבקשת את העניינים בהם היה לה קשר עם תנובה במסגרת תפקידה בשירות המדינה. בהתאם לנאמר בבקשה, נרכשה לאחרונה קבוצת תנובה על-ידי איפקס ובשלב מאוחר יותר הצטרף לרוכשת גם מר מאיר שמיר. במסגרת רכישת השליטה בתנובה ונוכח העובדה כי למדינה היתה זכות (מכוח הסדר הקיבוצים) לקבל 25% ממניות הקיבוצים בתנובה במקרה של עסקת מכירה שכזו, התקיים משא ומתן בין החשב הכללי במשרד האוצר לבין נציגי תנועת הקיבוצים במטרה להבטיח את קבלת חלקה של המדינה במניות תנובה. משא ומתן זה החל עוד בתקופת כהונתו של החשב הכללי הקודם של משרד האוצר, מר ירון זליכה. באותו שלב עמדת החשב הכללי היתה כי יש לקבל את חלקה של המדינה במניות תנובה ולהחזיק בהן. עמדה זו של החשב הכללי חייבה את המדינה להגיע להסכם עם איפקס, בעיקר בנוגע לאופן מעורבותה של המדינה בבעלות בתנובה. איפקס ביקשה להבטיח שהחזקת מניות תנובה בידי המדינה לא תהפוך את תנובה לחברה שחוק החברות הממשלתיות חל עליה. בנוסף לכך התעוררה בעיה עם מספר קיבוצים שסרבו להעביר למדינה את חלקם במניות תנובה. כפועל יוצא מכך היה קושי לסכם את העסקה, כל עוד לא נפתר נושא זה. לפי הבקשה שלפנינו, המשא ומתן האמור לווה על ידי עו"ד יואל בריס, סגן בכיר ליועצת המשפטית של משרד האוצר (היא המבקשת), בעוד שלה עצמה לא היתה כל מעורבות בטיפול בנושא זה בשום שלב. עם זאת, במהלך הדיון לפנינו, אישרה המבקשת כי ביום 19.11.06 היא נכחה בישיבה פנימית בה נבחנה הדרך לממש את זכויות המדינה במניות, אם תתממש העסקה עם קבוצת תנובה. על פי האמור בבקשה, לא התעוררו כל שאלות משפטיות עקרוניות בטיפול בנושא ועיקר המחלוקות שנדרש להכריע בהן נגעו לשאלות כספיות וכלליות. עם זאת, תפקידו העיקרי של הייעוץ המשפטי בעניין זה היה לבחון את שתי החלופות וכיצד ניתן להתמודד משפטית עם כל אחת מהן. 6. בתחילת חודש דצמבר 2007 נכנס לתפקידו חשב כללי חדש, מר שוקי אורן. החשב החדש החליט, על דעת שר האוצר, לשנות את העמדה הקודמת וקבע כי המדינה תפדה את המניות המגיעות לה ולא תחזיק בהן ובנוסף תגבה את חלקם של הקיבוצים "הסרבנים" במניות המגיעות לה מהקיבוצים האחרים. על פי האמור בבקשה, בישיבה שהתקיימה אצל החשב הכללי ביום 17.12.07 הודיע החשב הכללי מר אורן על עמדתו החדשה והקיבוצים הסכימו להעביר למדינה את מלוא התחייבותם, כולל חלקם של הקיבוצים "הסרבנים". הסיכום שהתקבל באותה ישיבה איפשר את השלמת עיסקת מכירת תנובה. על פי האמור בבקשה, המדינה קיבלה את חלקה בעסקה במישרין מהקיבוצים, בלא שעלה צורך בחתימה על הסכם כלשהו, לא מול הקיבוצים ולא מול איפקס. 7. מן הבקשה עולה עניין נוסף הקשור בעסקת רכישת תנובה. התברר כי בנק לאומי היה המלווה הפיננסי של איפקס בעסקה זו. החשב הכללי, מר אורן, שכיהן קודם לתפקידו זה כמנכ"ל בנק לאומי-שוויץ, היה מנוע לטפל בכל עניין הנוגע לבנק לאומי בשנה הראשונה לכהונתו. על פי הבקשה, המבקשת, שהיתה אחראית על הסדר מניעת ניגוד העניינים של מר אורן, סייעה לו בהכנת תשובה למבקר המדינה שהציג למר אורן שאלות בעניין זה (תשובת החשב הכללי למבקר המדינה מיום 13.1.08 צורפה כנספח לבקשה). 8. עוד נושא שעלה בבקשה הוא פעילותה של ועדת מחירים הממליצה על המחירים של חלק ממוצרי החלב של תנובה הנקבעים לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996. על פי האמור בבקשה, ועדת המחירים אינה מלווה באופן סדיר על ידי ייעוץ משפטי אלא רק במקרים בהם מתעוררת שאלה משפטית מסויימת. על פי הבקשה, לא זכור למבקשת כי בשנים האחרונות היתה פניה כלשהי לייעוץ המשפטי בנוגע לפיקוח על מחירי מוצרי החלב של תנובה או בכלל. 9. המבקשת מציינת עוד כי בתחילת חודש אפריל פורסם בעתונות שאיפקס מתעניינת ברכישת בנק לאומי. לדבריה, מיד עם הפרסום ועוד בטרם החליטה לקבל את הצעת העבודה מטעם תנובה, היא הודיעה למנכ"ל משרד האוצר כי בכוונתה להימנע בשלב זה מכל טיפול בנושא. על פי האמור בבקשה, למבקשת או למישהו אחר במשרד האוצר לא ידוע אם אכן איפקס מתעניינת ברכישת החזקות המדינה בבנק לאומי שכן תהליך זה כלל לא החל. 10. המבקשת פרשה מתפקידה כיועצת משפטית במשרד האוצר ביום 31.5.08 והיא מבקשת להתחיל את עבודתה כיועצת משפטית של קבוצת תנובה במהלך חודש ספטמבר 2008. המבקשת טוענת כי במהלך שנות עבודתה במשרד האוצר, היא עסקה באין ספור נושאים ותחומים בהם היתה לה מעורבות ישירה או פעילה, ולכן מעטים הם התחומים, אם בכלל, שאין לה נגיעה אליהם כלל. לטענתה, מעטים הם התחומים בהם הנגיעה שלה היתה מצומצמת או עקיפה בלבד, כמו במקרה זה. המבקשת מוסיפה וטוענת כי לא העניקה כל זכות לתנובה או לבעלי השליטה בה וגם לא המליצה על הענקת זכות כאמור. לטענתה, לא היתה לה כל מעורבות אישית בנושאים שטופלו מול תנובה או בעלי השליטה בה. המבקשת אמנם ממונה על סגנה עו"ד בריס שעסק בנושא מול בעלי השליטה בתנובה אולם, לטענתה, לה אישית לא היתה כל נגיעה לטיפול בעניינים אלה והם טופלו באופן עצמאי לחלוטין על ידי סגנה. המבקשת מוסיפה וטוענת כי בסוף חודש מרץ השנה, לאחר שקיבלה את ההצעה להיות מועסקת בתנובה, היא הודיעה על כך למנכ"ל המשרד. לטענתה לא עלה כל צורך בהתנתקות שלה מטיפול בנושאי תנובה מאחר ואלה לא טופלו על ידה בשום צורה שהיא. המבקשת טוענת כי ככל שנדרש צינון היא נמצאת בצינון "פנימי" כבר מתחילת חודש אפריל השנה. לטענתה, לאור נסיבות פרישתה מהשירות, האפשרויות המצומצמות להעסקתה במגזר הפרטי ללא צינון והעדרו של כל קשר ישיר או עקיף בינה לבין תנובה במסגרת עבודתה, נדרש הצינון מטעמים של מראית פני הדברים בלבד, ולכן ניתן לקצר את תקופת הצינון ל-3 חודשים בלבד, כפי שהיא מבקשת. 11. נציבות שירות המדינה תומכת בבקשה. לדבריה, על המבקשת חלות הוראות סעיף 4 לחוק, בעיקר לאור הסמכויות הפוטנציאליות שהיו לה במסגרת תפקידה להמליץ על הענקת זכות לאחר ולאור היותה ממונה על עובד שליווה את המשא ומתן בין החשב הכללי לבין נציגי תנועת הקיבוצים ואיפקס בנוגע לרכישת השליטה בתנובה. הנציבות מוסיפה ומסבירה כי למרות היקף המעורבות של משרד האוצר בתחומי הפעילות השונים במשק, נראה כי הסמכויות הפוטנציאליות הגלומות בתפקיד היועץ המשפטי למשרד האוצר כלפי תנובה ובעלי השליטה בה הינן מינוריות יחסית. הנציבות מוסיפה כי המבקשת שרתה במדינה תקופה ארוכה (כ-22 שנים), כך שאין כל חשש כי תפקידה במדינה שימש לה "קרש קפיצה" לתפקיד המוצע לה בסקטור הפרטי. בנסיבות אלה, כך סבורה הנציבות, אין בקבלת הבקשה משום חשש לפגיעה בטוהר המידות ולו למראית עין והיא אינה מתנגדת למתן ההיתר המבוקש לאחר תקופת צינון של 3 חודשים ממועד פרישתה של המבקשת משירות המדינה. 12. לאחר שבחנו את הבקשה ואת עמדת הנציבות, המסמכים שהוגשו לנו והמצב המשפטי, הגענו למסקנה כי לא ניתן לקבל את הבקשה לקיצור תקופת הצינון ל-3 חודשים בלבד. נפרט להלן את נימוקינו: 13. סעיף 4(א) לחוק קובע כי מי שפרש משירות הציבור ומתוקף תפקידו בשירות היה מוסמך להחליט, על פי שיקול דעתו, על הענקת זכות לאחר או להמליץ על הענקת זכות כאמור, או שהיה ממונה על עובד אחר בשירות הציבור המוסמך כאמור, לא יקבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטתו בתחום הסמכות האמורה. הוראה זו נועדה למנוע מעובד ציבור לקבל החלטות בתקופת שירותו הנוגעות לגוף שבו הוא מבקש לעבוד. בבסיסה של הוראה זו גלומה מטרה למנוע מעובד ציבור לנצל בתקופת שירותו את מעמדו וסמכויותיו לטובת קידום ענייניו האישיים אצל הגורם שאליו הוא מבקש לעבור לאחר פרישתו, כאשר מתוקף תפקידו הציבורי הוא בעל הסמכות להחליט בענייניו של אותו גורם, אם במישרין ואם בעקיפין. מטרה זו נועדה להקפיד על טוהר המידות בשירות הציבורי ולחזק את אמון הציבור בשירות זה. 14. לשונו של סעיף 4 רחבה ואינה מוגבלת למקרים בהם עובד הציבור החליט בפועל בעניינו של הגוף אליו הוא מבקש לעבור לאחר פרישתו. הוראות החוק בכלל וסעיף 4 בפרט, נועדו לקבוע הסדר נורמטיבי בעל חשיבות עליונה לשם שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי, הן בהיבט הממשי והן מבחינת מראית פני הדברים. לשונו של סעיף 4(א) ותכליתו מכוונים לא רק להחלטות שהתקבלו בפועל אלא גם לפוטנציאל ההחלטות שהיה לעובד הציבור. די בכך שעובד הציבור היה מוסמך להחליט בעניינו של אותו גוף או שהיה ממונה על עובד אחר שהיה מוסמך להחליט כאמור, כדי שסעיף 4(א) לחוק יחול עליו. 15. כדי להשיג את התכלית המרכזית של החוק - שמירה על טוהר המידות וחיזוק אמון הציבור במערכות השלטוניות - מן הראוי להקפיד על תקופת הצינון הקבועה בחוק ולהתיר חריגים רק באותם מקרים בהם תכלית זו אינה נפגעת. ראוי לזכור, כי גישה מקלה במתן היתרים תסכל, הלכה למעשה, את מטרת החוק באופן שהחריג יהפוך חלילה לכלל. מעבר תכוף מן השירות הציבורי אל הגוף שנזקק לשירותיו של נושא המשרה, אינו עולה בקנה אחד עם תכלית החוק ובעיקר עם מראית פני תקינות התנהלותם של משרתי הציבור. 16. בחינת המקרה בענייננו מעלה כי סמוך למועד בו קיבלה המבקשת את הצעת העבודה מקבוצת תנובה עמדה לבחינה במשרד האוצר עסקה שבה נרכשה קבוצת תנובה על ידי איפקס. אין ספק שמדובר בעסקה בעלת היקף כספי ניכר וחשיבות רבה לקבוצת תנובה בכלל ולאיפקס בפרט. בבקשה מפרטת המבקשת את האינטרס המיוחד שהיה למדינה בעסקה זו, היינו - הזכות לקבל 25% ממניות הקיבוצים בתנובה במקרה של רכישת השליטה בתנובה. בעניין זה חל שינוי מהותי בעמדת החשב הכללי בחודש דצמבר 2007, לאחר כניסתו לתפקיד זה של מר אורן. הנימוקים לשינוי בעמדת החשב הכללי אינם רלבנטיים לבקשה שלפנינו. החשוב הוא, שכל המגעים שניהל החשב הכללי (הקודם והחדש) בנוגע למכירת השליטה בתנובה ובנוגע למימוש זכויות המדינה במניות של תנובה, היו מלווים על ידי הייעוץ המשפטי במשרד האוצר, שבראשו עומדת המבקשת, אף שעיקר המעורבות נעשה על ידי עו"ד בריס, סגנה הבכיר של המבקשת. 17. לדעתנו, אין מקום לייחס חשיבות לעובדה כי חלק נכבד מהייעוץ המשפטי ניתן על ידי הסגן הבכיר של המבקשת ולא על ידי המבקשת בעצמה. סעיף 4(א) לחוק חל גם על מקרה בו מבקש ההיתר היה ממונה על עובד שטיפל בעניין הנוגע לגוף שבו מבקש לעבוד המבקש. גם בבחינת תכליתו של החוק, אין כל הצדקה לאבחן בין מקרה אשר טופל אישית על ידי המבקש לבין מקרה בו היה המבקש הממונה הישיר על העובד שטיפל בעניין. לאבחנה מעין זו אין הצדקה במיוחד בענייננו כאשר מדובר בסגן בכיר וראשון של המבקשת אשר היה בכפיפות ישירה למבקשת. זאת ועוד, בענייננו, אישרה המבקשת כי גם היא טיפלה בצורה זו או אחרת בנושא הנדון, אף כי מן הבקשה עולה שעיקר הטיפול, במיוחד בתקופה האחרונה, נעשה על ידי עו"ד יואל בריס, סגנה הבכיר של המבקשת. 18. טעם נוסף המחייב במקרה זה תקופת צינון ממשית הוא העובדה שהמבקשת קיבלה את הצעת העבודה סמוך למועד שבו עסק משרד האוצר בכלל והייעוץ המשפטי בפרט בעסקה של רכישת השליטה בתנובה. בעניין זה לא היה בידי המבקשת או הנציבות להציג בפנינו מועד מדויק בו הסתיימה המעורבות של המדינה בהשלמת העסקה ובקבלת חלקה באותה עסקה. ביקשנו לקבל את פרוטוקול הדיון מיום 17.12.07 בו הודיע החשב הכללי על שינוי עמדתו, דבר שאיפשר את השלמת העסקה. על בקשתנו זו נענינו כי אין פרוטוקול מאותו דיון. במצב זה אין בפנינו נתונים מדויקים על המועד בו הושלמה למעשה עסקת המכירה של תנובה לאיפקס, בה היתה מעורבת המדינה. עם זאת ברור כי מדובר בסמיכות מועדים קרובה, דבר היוצר קושי ממשי מבחינת מראית פני הדברים. 19. טענתה המרכזית של המבקשת היא שנוכח הפעילות רבת ההיקף של משרד האוצר בכלל ותיפקודה כיועצת משפטית של המשרד בפרט, ההחלטה בעניין תנובה היתה בעלת משמעות מצומצמת ביותר ולייעוץ המשפטי היה בה חלק שולי יחסית שכן ההחלטות היו בעיקרן בעלות אופי כלכלי. המבקשת מפנה להחלטה שהתקבלה בעניינו של מנכ"ל משרד האוצר מר אהוד מראני (ו"ע (ירושלים) 6047/03 מראני נ' הוועדה למתן היתרים) בה הוחלט לקצר את תקופת הצינון. לטענתה דובר שם על בעל תפקיד בכיר בעל השפעה רבה הרבה יותר מזה שלה כיועצת משפטית של המשרד. 20. קשה לנו לקבל טיעון זה. ידוע הוא שמשרד האוצר ונושאי תפקידים בכירים בו עוסקים במיגוון של עניינים חשובים והם בעלי השפעה מרכזית במשק. כך, לדוגמא, נקבע בעניינו של החשב הכללי לשעבר של משרד האוצר: "14. ככל שהמשרה רמה יותר ובעלת עוצמות השפעה בחזית רחבה והיקף בעל משמעות מהמעלה הראשונה, כך יש להקפיד יותר שמטרת החוק לא תסוכל גם באופן מעשי וגם מבחינת מראית הדברים. מטבע הדברים, עיני הציבור נשואות למי שממלא תפקיד במעמד ובהשפעה מרכזיים במשק. לפיכך ראוי כי לא יהיה במקרים מעין אלה, ולו ספק, בטוהר המידות ובמראית ההגונה והראויה של נסיבות קבלת התפקיד החדש. 15. אין ספק כי המשרה בה כיהן המבקש נמצאת ברמה הגבוהה ביותר בשירות הציבורי ומעטות הן המשרות שיש להן עוצמה והשפעה כה רחבות היקף. כאמור, כגודל המשרה כך גודל הצפיות וכך גודלה של העין הציבורית בה יש לבחון את העניין ומראיתו" (ו"ע (י-ם) 6031/03 ניר גלעד נ' מדינת ישראל - נציבות שירות המדינה). הוא הדין בענייננו. לדעתנו, ברמות הבכירות ביותר קיים קושי לדרג את חשיבותם ועוצמתם של נושאי המשרה וליצור אבחנה ביניהם. היועץ המשפטי של משרד האוצר, כמו גם החשב הכללי או מנכ"ל המשרד, מופקדים על ענייני הציבור ועוצמתם והשפעתם על כלל המשק רחבים ומקיפים ביותר. עקרונית, על נושאי משרות אלה צריך לחול כלל אחד של תקופת הצינון הקבועה בחוק. עם זאת, בהתחשב בעובדה שלגבי נושאי משרה בכירים אחרים במשרד האוצר קוצרה תקופת הצינון, סברנו כי בעניינה של המבקשת צודק יהיה אם נימנה את תקופת הצינון הקבועה בחוק מן המועד בו הסתיים הטיפול בעניין עסקת הרכישה של תנובה ולא מן המועד הפורמלי של סיום תפקידה. 21. לאור גישה זו, סבורים אנו כי תקופת צינון בת 3 חודשים, כפי שביקשה המבקשת, אליה הצטרפה הנציבות, אינה מספקת. בנסיבות העניין, לדעתנו, תקופת צינון קצרה שכזו אינה יוצרת את הניתוק הנדרש בין תפקיד בכיר ביותר בשירות המדינה לבין גוף פרטי שעניינו נדון - ולו בעקיפין - על ידי נושא המשרה, ואת מראית העין הכרוכה בכך. עם זאת, בהתחשב בעובדה שההחלטה המהותית על מכירת זכויותיה של המדינה בתנובה התקבלה בישיבה שהתקיימה ביום 17.12.07, ושהעסקה עצמה הושלמה מבחינת המדינה לאחר מכן, במועד שלגביו אין לנו נתון מדויק, נראה לנו נכון לקצוב למבקשת תקופת צינון בת שנה מן המועד המשוער בו הושלמה העסקה, דהיינו סמוך לסוף ינואר. בהתאם לכך אנו קובעים כי תקופת הצינון תסתיים שנה לאחר מכן, ביום 31.1.09. 22. המבקשת טוענת כי אם תקופת הצינון לא תקוצר לתקופה של 3 חודשים כמבוקש יתכן ולא יתאפשר לה לקבל את תפקיד היועצת המשפטית בתנובה. טיעון זה אין בידינו לקבל. אכן, הוראות החוק פוגעות במידה מסוימת בזכותו של עובד הציבור לחופש העיסוק לאחר פרישתו. כפי שציינו, הוראות החוק נועדו לשמור על טוהר המידות ועל אמון הציבור במערכות השירות הציבורי. לכן, כל אדם המצטרף לשירות הציבורי מקבל על עצמו, כחלק מתנאי השירות, מגבלות מסוימות החלות עליו עם סיום תפקידו. זהו חלק מן ה"מחיר" שמשלם עובד ציבור המקבל על עצמו תפקיד ציבורי בכלל ותפקיד בכיר בעל עוצמה והשפעה רמה בפרט. גם אם לעיתים מדובר ב"מחיר" כבד, נראה כי הוא מידתי וראוי שכן ביסודו נעוצה מטרה חשובה מאין כמותה של שמירה על טוהר המידות בשירות הציבור ועל אמון הציבור בו. 23. ראוי לציין כי בחינתנו בעניין מסויים צריכה להיעשות במנותק מנתוני כישוריו ויושרו האישי של המבקש. אנו בוחנים כל עניין שבפנינו על בסיס מהותם של הנושאים ונסיבות הקשר שהיה לנושא המשרה המבקש עם הגוף אליו הוא מבקש לעבוד. למותר לציין כי אין בדברים שנאמרו לעיל כדי להטיל ספק כלשהו ביושרה האישי של המבקשת, בכישוריה ובתרומתה משך שנים כה רבות לשירות הציבורי. לפיכך אנו קובעים כי תקופת הצינון תימשך עד ליום 31.1.09 ומתירים למבקשת להתחיל את עבודתה כיועצת משפטית של תנובה מיד לאחר המועד האמור. תקופת צינון