זכותם של עובדי המדינה להטבות שכר בגין היותם בעלי תואר אקדמי מעוגנת בהסכם העבודה אשר בינם לבין המעסיקה - המדינה. להלן פסק דין בנושא הכרה בתואר מחו''ל - לטביה: פסק-דין השופטת ע' ארבל: 1. העותר הינו גמלאי בדרגת סא"ל (מיל') של המשיב 1, צבא ההגנה לישראל (להלן: צה"ל), והינו בעל תואר ראשון במינהל עסקים שקיבל עם סיום לימודיו בשלוחה של אוניברסיטת לטביה בישראל. בגין תואר זה מבקש העותר לקבל את שכרו לפי דירוג מהנדסים ולא לפי דירוג מדעי החברה והרוח (להלן: דירוג המח"ר). העובדות בקליפת אגוז הן כי העותר, ששירת בצה"ל כקצין בקבע, החל באוגוסט 1998 את לימודיו לתואר ראשון במנהל עסקים בשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל בשיטת ה"למידה מרחוק" (להלן: התואר). התואר שקיבל העותר מוכר על ידי המשיבים לצורכי דירוג שכר אקדמי, הוא דירוג המח"ר, אולם כאמור העותר מבקש כי נורה על כך ששכרו יחושב על פי דירוג המהנדסים, לפיו יקבל שכר גבוה יותר. על מנת שטענות הצדדים תהיינה נהירות, נפתח בהצגת התשתית הנורמטיבית ולאחר מכן נידרש לטענות ולהכרעה בהן. הרקע הנורמטיבי 2. חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח - 1958 (להלן: החוק) מהווה העוגן הסטטוטורי להכרה במוסדות להשכלה גבוהה בישראל ומכוחו הוקמה המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג). בשנים שחלפו מאז נחקק החוק השתנו פניה של ההשכלה הגבוהה בישראל. שלוחות ונציגויות של אוניברסיטאות זרות החלו לפעול בישראל, ובנוסף הלך וגדל מספרם של הישראלים שלמדו לתואר אקדמי במוסדות זרים על דרך של התכתבות (להלן: למידה מרחוק). במצב דברים זה, ונוכח נוסח החוק דאז, המציאות שנוצרה היתה כי לא היתה למל"ג סמכות לפקח על פעילותן של השלוחות והנציגויות של אוניברסיטאות זרות שפעלו בישראל ואשר הבטיחו לבוגריהן תואר אקדמי מטעמו של המוסד הזר. קושי אחר התעורר ביחס לתארים שהתקבלו בלמידה מרחוק, שכן מדובר בתארים זרים לכל דבר ועניין, הניתנים על ידי מוסדות זרים שהפיקוח עליהם אמור להיעשות ב"ארץ האם" ואינו מצוי תחת סמכות המל"ג. על רקע הקשיים האמורים נחקק חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס' 11), התשנ"ח - 1998, שנכנס לתוקף ב- 16.2.1998 (להלן: התיקון לחוק). בהתאם לתיקון לחוק, מוסד זר להשכלה גבוהה המבקש להפעיל שלוחה שלו בישראל נדרש לקבל רישיון פעולה מאת המל"ג. ואולם, אין רישיון הפעולה מהווה הכרה של המל"ג במוסד זה וברמתו האקדמית, ועל כן התארים אותם הוא מעניק דינם כתואר של מוסד האם בחו"ל (סעיף 25טז לחוק). במילים אחרות, בהתאם לתיקון לחוק, אין שלוחה של מוסד אקדמי זר הפועל בישראל רשאית לקיים בישראל פעילות לימודית כל עוד לא ניתן לה רישיון מהמל"ג. לעומת זאת, באשר ללימודים הנערכים בשיטת הלמידה מרחוק, הרי שלימודים אלה כמוהם כלימודים במדינה זרה, והמל"ג אינה נותנת למוסדות המלמדים בשיטה זו אישורי פעולה, שכן היא אינה מפקחת על מוסדות אקדמיים זרים. יחד עם זאת, כפי שמבהירים המשיבים בתגובתם, עובר לתיקון לחוק קבעה המל"ג כללים למתן "אישורי פעולה", הן לפעול כשלוחה והן לצורך למידה מרחוק, שעל בסיסם דנה המל"ג בבקשות למתן אישורי פעולה. התיקון לחוק הצריך, כפי שמסבירים המשיבים בתגובתם, את עדכון הכללים החלים אצל המעסיק הציבורי - לרבות בצה"ל - באשר להכרה בתארים אקדמיים שהוענקו על-ידי מוסדות אקדמיים זרים ולשקילותם לתארים מקבילים בישראל ובדבר הטבות השכר הנלוות להכרה זו. 3. פקודות הצבא והנחיותיו מסדירות את זכאותם של אנשי צבא הקבע להטבות שכר ולזכויות שונות. בין היתר מסדירות הן את רשימת התארים המזכים את בעליהם בשכר על פי דירוג המהנדסים (פקודת מטכ"ל 36.0104 והודעת אגף כוח אדם בצה"ל מיום 13.11.94), וביניהם גם תואר אקדמי במינהל עסקים. בעקבות התיקון לחוק עודכנו הכללים בצה"ל באשר להכרה בתארים אקדמיים שהוענקו על ידי מוסדות אקדמיים זרים. הכללים פורסמו בהנחיית ראש ענף תכנון שכר וגמלאות (להלן: הנחיית רע"ן תשו"ג) מיום 22.8.98. הנחיית רע"ן תשו"ג מבטאת החמרה בתנאי הזכאות לקבלת דירוג מהנדסים ביחס לתנאים שקדמו לה. על פי ההנחיה, ככלל, יזכו בדירוג מהנדסים רק קצינים שרכשו את התואר במוסד שקיבל רישיון מהמל"ג. אשר למשרתי קבע שבעת פרסומה של הנחיית רע"ן תשו"ג נמצאו בעיצומם של לימודים אקדמיים, הוגדר בהנחיה האמורה "דור מעבר" של משרתי קבע שהחלו ללמוד במוסדות זרים המלמדים בשיטת הלמידה מרחוק לפני יום 1.9.98 וסיימו לימודיהם עד ליום 1.3.01. בין היתר נקבע לגבי קצינים אלה כי הם יהיו זכאים לקבל את שכרם על פי דירוג מהנדסים רק אם הלימודים התקיימו במוסד אקדמי זר בשיטת הלמידה מרחוק, שקיבל בעבר אישור פעולה מהמל"ג, ובכפוף לקבלת אישור שקילות מהגף להערכת תארים במשרד החינוך. טענות העותר 4. העותר טוען כי הובטח לו על ידי צה"ל כי התואר הראשון במינהל עסקים המוענק על ידי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל מזכה את המחזיק בו בדירוג מהנדסים. לדבריו, אין חולק כי הוא עומד בשניים משלושת התנאים המצטברים על-פי הנחיות הצבא לזכאות לדירוג מהנדסים עבור קצין צבא הקבע בגין תואר אקדמי המוענק לו על-ידי מוסד להשכלה גבוהה בחו"ל (התואר הנרכש הינו באחת המגמות המזכות בדירוג מהנדסים והתקן בו משובץ הקצין מוכר במגמה מזכה או שהקצין משרת ברמת פעילות ב' ומעלה), והמחלוקת סבה סביב התנאי השלישי בלבד, שהינו כי התואר הוענק על-ידי מוסד אקדמי שהוא שלוחה או סניף של מוסד מוכר להשכלה גבוהה מחו"ל, הפועל בארץ וקיבל רישיון לקיים לימודים בתחום מזכה בהתאם לתיקון לחוק. לדבריו, עד כה אין בידיו תשובה ברורה האם במועד בו למד היה לשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל אישור פעולה ללימודי תואר ראשון במינהל עסקים מאת המל"ג. 5. העותר טוען כי בין אם מתקיים בו התנאי השלישי כאמור, ובין אם לאו, הוא זכאי לקבל את שכרו לפי דירוג המהנדסים בשל הסתמכותו על מצגים שהוצגו בפניו על ידי הגורמים המוסמכים בצה"ל. לטענתו, המצגים שהציגו בפניו הגורמים המוסמכים בצה"ל במהלך בירורים שערך אודות מוסדות הלימוד השונים ובתקופת לימודיו, עולים כדי הבטחה מנהלית, שבשל הסתמכותו עליהם הוא שינה את מצבו לרעה. לדבריו, לא היה מודע בעת הרלוונטית לאבחנה בין קבלת אישור פעולה לתואר מסוים לבין קבלת הכרה גורפת למוסד על ידי המל"ג, וכיוון שידע כי אוניברסיטת לטביה קיבלה הכרה מהמל"ג ולאחר שקיבל את אישורו של הגורם הרלוונטי בצה"ל לכך שהלימודים מזכים בדירוג המבוקש, הבין כי הוא עומד בכל הדרישות ולא ערך בירורים נוספים. עוד מציין העותר כי לכל אורך תקופת לימודיו הוא קיבל את תנאי השירות שניתנו ללומדים במוסדות המוכרים על ידי המל"ג וכי עם קבלת התואר אושר לו דירוג מהנדסים, אולם זמן קצר לאחר מכן נשלל ממנו דירוג זה בטענה שאין אישור פעולה לתואר שבידיו ועל כן בטעות קיבל את שכרו לפי דירוג מהנדסים. טענות המשיבים 6. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות. הם מבהירים כי המענה לשאלת זכאותו של העותר לדירוג מהנדסים מצוי ברשימת המוסדות שלימדו בשיטת הלמידה מרחוק וקיבלו אישור פעולה מהמל"ג. לטענתם, במועד כניסתו של התיקון לחוק לתוקף, לא היה בידי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל אישור פעולה ללימודים מרחוק לתואר ראשון במינהל עסקים, כפי שלמד העותר. לפיכך, על אף שהעותר למד במסגרת המועדים הקבועים בהנחיית רע"ן תשו"ג לגבי "דור המעבר", הרי שהתואר בו הוא מחזיק מעולם לא קיבל אישור פעולה של המשיבה 2 ולכן ההסדר באשר ל"דור המעבר" כלל אינו חל בעניינו והוא אינו זכאי לקבל את שכרו לפי דירוג מהנדסים. עם זאת, מוסיפים הם, כפי שנקבע בהמשך מפורשות בפקודת מטכ"ל 36.0104 מיום 1.2.00, התואר הראשון במינהל עסקים משלוחת אוניברסיטת לטביה מזכה את המחזיק בו בדירוג מח"ר. ואכן, העותר זכאי לדידם לדירוג המח"ר, לאחר שביום 19.9.00 הונפק לו אישור שקילות ממשרד החינוך. המשיבים מבהירים עוד כי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל קיבלה אמנם ממשרד החינוך ביום 2.3.98 אישור פעולה ללימודים מרחוק גם לתואר ראשון במנהל עסקים, אולם לא די בכך שכן הנחיית רע"ן תשו"ג דורשת אישור כאמור מאת המל"ג. המשיבים מאשרים כי בחודש מרץ 1999 קיבל העותר אישור ללימודים תוך כדי שירות, אולם מבהירים כי לאישור זה אין כל קשר לדירוג השכר בו מזכה אותו התואר האקדמי. עוד טוענים המשיבים כי העתירה אינה מגלה כל יריבות בין העותר למל"ג ועל כן יש למחוק העתירה נגדה על הסף. 7. המשיבים סבורים כי אין להיעתר לדרישתו של העותר אף לא לפנים משורת הדין. לטענתם, המסמכים הרבים שמציג העותר לתמיכה בטענותיו בדבר הסתמכות והבטחה מנהלית - למעט הנחיית רע"ן תשו"ג - אינם רלוונטיים לעניינו ואינם יכולים להקים לו טענת הסתמכות. הנחיית רע"ן תשו"ג פורסמה עת החל העותר ללמוד, ועל כן גורסים הם כי אין העותר יכול לבוא בטרוניה על כך שזכויותיו לא היו ברורות לו בזמן אמת. לטענת ההסתמכות של העותר על האישור שלדבריו ניתן לו על-ידי מדור לומדים בצה"ל, ולפיו לימודים בשלוחת אוניברסיטת לטביה בשיטת הלמידה מרחוק יזכו אותו בדירוג מהנדסים, משיבים הם כי מדור זה עוסק באישור לימודים תוך כדי שירות, אך אינו הגורם המוסמך בצה"ל לעניין הכרה בתארים אקדמיים לצרכי שיבוץ בדירוג שכר אקדמי. הם מטעימים כי במסמך שהופץ בשנת 1996 על ידי ענף אקדמאים בצה"ל בנושא שלוחות של אוניברסיטאות מחו"ל הפועלות בארץ, ואשר אליו הפנה העותר, צוין אמנם כי שלוחת אוניברסיטת לטביה נמנית על השלוחות המוכרות על ידי המל"ג, אולם הודגש כי ענף אקדמאים בצה"ל אינו אחראי על דירוגי שכר הנובעים מהלימודים האקדמיים, ובעניינים אלה יש לפנות אל ענף תשו"ג באכ"א. לשיטתם של המשיבים, היה על העותר לפנות ולברר את מצב הדברים מול ענף תשו"ג באכ"א בטרם החל בלימודיו, שאז היה מתחוור לו מצב הדברים לאשורו. העותרים מבהירים בתגובתם מדוע אין המסמכים השונים אליהם מפנה העותר רלוונטיים לעניינו. לשיטתם, רוב המסמכים אינם עוסקים בדירוג לצרכי שכר, לא ניתנו על ידי הגורמים המוסמכים לכך בצה"ל, ונראה שמרביתם הגיעו לידי העותר לאחר שבקשתו לזכות בדירוג מהנדסים נדחתה, ועל-כן הוא מנוע מלהסתמך עליהם ולטעון כי הוטעה. לפיכך, גורסים המשיבים, המסמך הרלוונטי היחיד לעניינו של העותר, בו מפרט הגורם המוסמך בצה"ל את התנאים לקבלת דירוג מהנדסים, הוא הנחיית רע"ן תשו"ג, אשר לפיה אין העותר זכאי לדירוג מהנדסים. 8. בהתייחס לטענה בדבר הבטחה בעל-פה שקיבל העותר מקצין במדור אקדמאים, המשיבים סבורים כי העותר לא הצליח להרים את נטל הראיה ולהוכיח כי אכן ניתנה לו הבטחה מפורשת וברורה על-ידי מי שהוסמך לכך, כי התואר האקדמי בו הוא מחזיק יוכר על-ידי צה"ל כמזכה בדירוג מהנדסים. המשיבים מבהירים כי הגורם המוסמך על-פי פקודות הצבא לעניין הכרה בהשכלה אקדמית לצרכי שכר אינו ענף אקדמאים בצה"ל, אלא רע"ן תשו"ג, ולכן גם אם ניתנה לעותר הבטחה בעניין על-ידי ענף אקדמאים, כטענתו, נעשה הדבר בחוסר סמכות לתיתה ואין להבטחה תוקף משפטי מחייב. בנוסף, מדובר בשיחה שהתקיימה על-פי הנטען לפני כשמונה שנים וקשה לשחזר את תוכנה ולקבוע כי אכן ניתנה לעותר הבטחה מפורשת וברורה. לפיכך, גורסים המשיבים, הטענה אינה מבוססת על תשתית עובדתית איתנה שמכוחה תוכל ההבטחה הנטענת להקים לעותר זכות אכיפה. המשיבים גורסים גם כי אין לקבל את טענת העותר כי נותן ההבטחה המוסמך הוא "צה"ל" והקצין עמו שוחח הוא רק שליחו. המשיבים סבורים כי גם אם ניתנה לכאורה לעותר הבטחה שהתגבשה לכדי הבטחה מנהלית, הרי שצה"ל רשאי להשתחרר ממנה מן הטעם שהאינטרס הציבורי בהתרת ההבטחה עולה על האינטרס האישי של מקבל ההבטחה בקיומה. הם מדגישים כי הענקת דירוג מהנדסים לעותר תהווה סטיה ממדיניותם ותיצור הפליה לטובה של העותר אל מול עובדים רבים אחרים בשירות המדינה ובכלל מערכות הביטחון. 9. במענה לטענת העותר כי גם כיום אין בידיו ובידי צה"ל תשובה ברורה לשאלה האם בתקופת לימודיו היה לנציגות אוניברסיטת לטביה בישראל אישור פעולה ללימודי תואר ראשון במנהל עסקים, מציינים המשיבים כי אין ממש בטענה זו, שכן הובהר לעותר על-ידי הממונה על שלוחות חו"ל במל"ג, הן בעל פה, הן בכתב, כי לנציגות אוניברסיטת לטביה בישראל מעולם לא ניתן אישור פעולה לתואר ראשון (מכתבים מהתאריכים 23.11.99 ו- 2.1.06). המשיבים אינם חולקים על-כך שעובר לתיקון לחוק שרר חוסר בהירות מסוים בנוגע ללימודים במוסדות אקדמיים זרים, ובמיוחד באשר לצורכי דרוג ושכר. אולם, טוענים הם, לאחר שבעקבות התיקון לחוק פרסם רע"ן תשו"ג את הנחייתו האמורה, בסמוך למועד בו החל העותר את לימודיו, אין העותר יכול להיבנות מאי-הבהירות ששררה בעקבות התיקון לחוק, ודווקא חוסר הבהירות חייב משנה זהירות מצדו. הם מציינים כי טענותיו של העותר נבדקו מספר פעמים גם על-ידי נציב קבילות חיילים (להלן: נקח"ל). בין היתר, הוסבר לעותר על-ידי נקח"ל כי הנחיית רע"ן תשו"ג היא המסמך המחייב בעניינו באשר לזכאות לדירוג מהנדסים. בנוסף נעשתה פניה מטעם נקח"ל לראש אגף כוח-אדם בצה"ל בבקשה כי תישקל האפשרות לזכות את העותר בדירוג מהנדסים באופן פרטני, אולם כפי שהוסבר לעותר, הבקשה נדחתה. המשיבים מוסיפים כי בית המשפט אינו נוהג לשים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת ובפרט משמדובר בשירות היררכי ומיוחד דוגמת צה"ל, והתערבותו בהחלטה או במדיניות של רשות דוגמת הצבא מצומצמת ביותר. אף בכך רואים הם טעם לדחיית העתירה. דיון 10. זכותם של עובדי המדינה להטבות שכר בגין היותם בעלי תואר אקדמי מעוגנת בהסכם העבודה אשר בינם לבין המעסיקה - המדינה (ראו גם: בג"צ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, 880 (2004)). תנאי העסקתם של המשרתים בצבא הקבע, לרבות סוגיית הטבות שכר המשתלמות בגין תואר אקדמי, הוצמדו בהחלטת הממשלה ש/ 40 מיום 11.2.79 לתנאי שכרם של עובדי הדירוג האחיד והעובדים בדירוגים המקצועיים בשירות המדינה וכן הוחל על השוואת שכרם לשכר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר (החלטת הממשלה ש/ 33 מיום 24.1.79). משכך הם חלים גם על העותר. 11. כפי שכבר הובהר, בעקבות התיקון לחוק נדרש המעסיק הציבורי - ובענייננו, צה"ל - לקבוע כללים בנוגע לשקילותם של התארים הזרים לתארים מקבילים בישראל ובנוגע להטבות השכר הנגזרות מהכרה זו. צה"ל הכיר בעבר, במסגרת פקודת מטכ"ל 36.0104, בתואר אקדמי במינהל עסקים כמזכה בדירוג מהנדסים ואגף כוח אדם בצה"ל אף הודיע ביום 13.11.94 את רשימת חוגי הלימוד בהם מכיר צה"ל לצורך זכאות לדירוג מהנדסים, וביניהם גם התואר האקדמי במינהל עסקים. ואולם, בעקבות התיקון לחוק פרסם ביום 22.8.98 רע"ן תשו"ג את ההנחיה האמורה (שהופצה יום לאחר מכן) בה הוסדרו הכללים החדשים להכרה במסגרת צה"ל בתארים אקדמיים שהוענקו על ידי מוסדות זרים. הנחיה זו יש להדגיש, פורסמה בטרם החל העותר בלימודיו, אף שימים ספורים בלבד קודם לכן. במילים אחרות, במועד בו החל העותר בלימודיו היתה הנחיית רע"ן תשו"ג ההוראה הרלוונטית בצה"ל באשר לכללי הזכאות לקבלת דירוג מהנדסים. וכך קובעת הנחיה זו: "דרוג מהנדסים 4. דרוג מהנדסים ניתן לקצינים שעונים על כל התנאים המצטברים הבאים: א. התואר הנרכש הינו באחד מבין המגמות המזכות בדירוג מהנדסים. ב. התקן בו משובץ הקצין מוכר במגמה מזכה או שהקצין משרת ברמ"פ ב' ומעלה. ג. התואר הוענק על ידי מוסד אקדמי שהוא: שלוחה או סניף של מוסד מוכר להשכלה גבוהה מחו"ל הפועל בארץ וקיבל רשיון לקיים לימודים בתחום מזכה בהתאם לחוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס' 11), התשנ"ח - 1998, שניכנס לתוקף ב- 16 פברואר 1998. 5. כחלק מתיקון החוק כמפורט נקבע כי רשימת המוסדות שקיבלו רשיון לפעולה תפורסם ברשומות. עד פרסום רשימה זו הרשימה המחייבת הנה רשימת המוסדות שקיבלו אישור פעולה ללמד בארץ. רצ"ב - נספח 1 המפרט את רשימת המוסדות אשר קיבלו אישור המועצה להשכלה גבוהה לפעול כשלוחה בישראל. קיימים מוסדות המלמדים בארץ בשיטת DISTANS LEARNING (כך במקור, ע.א.) - למידה מרחוק. מוסדות אלה אינם כלולים בהגדרה של שלוחה או סניף של מוסד שקיבל רשיון לקיים לימודים בארץ מהמועצה להשכלה גבוהה. 6. בעקבות השינוי בחוק, לימודים בשיטת ה- DISTANCE LEARNING לימוד מרחוק לא יוכרו כמוסדות מוכרים לדירוג מהנדסים אף אם בעבר ניתן אישור כלשהו בעניינם על ידי המועצה להשכלה גבוה (כך במקור, ע.א.). רצ"ב נספח 2 המפרט את רשימת המוסדות שבעבר קיבלו אישור ללמידה מרחוק מהמועצה להשכלה גבוהה - לימודים במוסדות אלה לא יזכו עוד בדרוג מהנדסים. 7. לדרוג מהנדסים יוכרו רק מוסדות מחול שקיבלו אישור לפעולה מהמועצה להשכלה גבוה (כך במקור, ע.א.) בארץ כשלוחה או סניף בלבד. דור מעבר 8. היות וישנם משרתי קבע שייתכן והחלו לימודיהם בלימודים בשיטת הלמידה מרחוק במוסד שקיבל בעבר אישור לפעולה מהמועצה להשכלה גבוה (כך במקור, ע.א.) אזי באם ייחלו לימודיהם עד 1 ספטמבר 1998 ויסיימו לימודיהם באותו מוסד עד 1 מרץ 2001 יזוכו בדירוג מהנדסים, ובתנאי שעונים על כל יתר התנאים לדירוג מהנדסים. רשימת מוסדות אלה מפורטת בנספח 2". אם כן , על פי הנחיית רע"ן תשו"ג יזכו בדירוג מהנדסים רק קצינים שלהם תואר אקדמי ממוסד שקיבל רישיון מהמל"ג. ואולם, קצינים הנכללים ב"דור המעבר", כהגדרתו בסעיף 8 להנחיה, יהיו זכאים לדירוג מהנדסים אם התואר בו הם אוחזים הוא ממוסד שקיבל אישור פעולה מהמל"ג עובר לתיקון לחוק. מן המסמכים שהונחו בפנינו עולה, כי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל לא קיבלה רישיון לקיים לימודים בהתאם לתיקון לחוק, ומכאן שאין מתקיים בעותר סעיף 4.ג להנחיית רע"ן תשו"ג וממילא גם אין הוא זכאי לדירוג מהנדסים לפי סעיף 4 להנחיה, שהתנאים הנקובים בו הינם תנאים מצטברים. האפשרות היחידה מכוחה עשוי אפוא העותר להיות זכאי לדירוג מהנדסים לפי הנחיית רע"ן תשו"ג, הינה אם תחול עליו הוראת סעיף 8 להנחיה, שעניינה ב"דור המעבר". 12. העותר למד בשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל לימודים לתואר ראשון במינהל עסקים בין התאריכים 26.8.98 - 14.6.00. מכאן, הוא החל לימודיו זמן קצר לאחר פרסום הנחיית רע"ן תשו"ג ותקופת לימודיו נופלת אל בין המועדים המגדירים את "דור המעבר". ואולם, מקובלת עליי עמדת המשיבים כי סעיף 8 להנחיה אינו חל על העותר. שכן, כפי שמבהירים המשיבים בתגובתם, לשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל ניתן אמנם עובר לתיקון לחוק אישור פעולה ללימודים בשיטת הלימודים מרחוק ממשרד החינוך והתרבות (הלשכה להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל) ללמד תואר ראשון במינהל עסקים, אולם מעולם לא ניתן לה אישור פעולה מהמל"ג ללמד תואר ראשון במינהל עסקים, כנדרש בהנחיית רע"ן תשו"ג. הדבר עולה - הגם שמצריך התעמקות מסוימת - גם מן הטבלאות שבנספחים להנחיית רע"ן תשו"ג. לא למותר לציין כי את התמונה משלימה פקודת מטכ"ל 36.0104 כנוסחה מיום 1.2.00 ואשר לפיה: "6. תואר אקדמי שאינו ישראלי...יחולו עליו כללים אלה: ... ... תואר אקדמי שהעניק מוסד להשכלה גבוהה הפועל בארץ אחרת בשל לימודים בארץ בשיטת "לימודים מרחוק", יוכר כמזכה בדירוג מח"ר בלבד בכפוף לאישור מהוועדה להערכת תארים ודיפלומות במשרד החינוך, כמצוין בסעיף 6, סעיף משנה א לעיל.. תוקף פקודה זו מה- 1 בפברואר 2000. עם זאת, יחולו הוראות מעבר כלהלן: ... משרת קבע שהחל את לימודיו בארץ בשיטת "לימודים מרחוק" עד ה- 1 בספטמבר 1998 יוכר כזכאי לדירוג מהנדסים, על פי הנחיות אכ"א - מח' הפרט לשנת 1998, כפי שפורסמו". נוסח זה של פקודת מטכ"ל 36.0104 הוא מאוחר למועד תחילת לימודיו של העותר. יחד עם זאת, מהנחיית רע"ן תשו"ג לצדה של פקודת מטכ"ל זו עולה כי קצין בשירות קבע שהתואר האקדמי שלו הינו ממוסד שלא קיבל אישור פעולה עובר לתיקון החוק, דוגמת העותר, זכאי לדירוג המח"ר, בתנאי שקיבל אישור שקילות מהגף להערכת תארים במשרד החינוך. המסקנה המתבקשת אפוא מהנחיות רע"ן תשו"ג ומפקודת מטכ"ל 36.0104 הינה כי בהתאם להנחיות הצבא אין העותר זכאי לדירוג מהנדסים. יחד עם זאת, מאחר שלעותר תואר ראשון במינהל עסקים משלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל שנרכש בשיטת הלמידה מרחוק, תואר שאין לגביו אישור פעולה מהמל"ג, אך ניתן לעותר בגינו ביום 19.9.00 אישור שקילות, העותר זכאי לדירוג המח"ר. 13. העותר גורס כי גם אם בהתאם להנחיות הצבא אין הוא זכאי לדירוג מהנדסים, עדיין יש לראותו כזכאי לדירוג האמור מפאת הסתמכותו על המצגים שהוצגו לו לעניין זה על-ידי גורמי הצבא ואשר השתכללו לטענתו כדי הבטחה מנהלית מחייבת. האמנם? המענה לשאלה זו מצוי בשני רבדים: האחד רובד עובדתי-ראייתי. השני, רובד משפטי. על-מנת לבסס טענת הסתמכות, כמו-גם טענה להבטחה מינהלית שניתנה, על העותר להציג תשתית ראייתית מספקת. ואכן, העותר מציג מסמכים שונים כתימוכין לטענתו כי הסתמך על מצגים שהוצגו בפניו על ידי גורמים שונים בצה"ל ולפיהם התואר שלמד יזכה אותו בדירוג מהנדסים. ואולם, עיון במסמכים אלה מוליך למסקנה כי לא עלה בידו של העותר להציג תשתית עובדתית שכזו. זאת, כיוון שמרביתם המוחלטת של המסמכים עליהם מבקש הוא להסתמך אינם נוגעים לזכאות לדירוג שכר בעקבות התואר האקדמי שרכש, וחלקם מאוחרים למועד בו החל העותר בלימודיו, באופן שאינו מאפשר לראות בו כמי שהסתמך על האמור בהם. כך, למשל, מכתבה של עוזרת הפצ"ר לייעוץ ולחקיקה, סא"ל חני כספי, מיום 21.10.98, שנשלח אל מכללת "יוזמות" - נציגת T.V.U בישראל, מאוחר למועד בו החל העותר בלימודיו, המכתב לא מוען אל העותר, אלא אל נציגות שלוחת אוניברסיטה זרה (שאינה שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל), אין זה ברור מתי הגיע המסמך לידיו של העותר ועל-כן גם דומה כי משגה שנפל ככל הנראה בתוכן הדברים באשר לתחולת הוראת המעבר בהנחיית רע"ן תשו"ג אין לו משמעות של ממש במקרה דנן; בדומה, מכתבה של עוזרת רמ"ד סגל באט"ל אוכ"א מיום 17.6.98, בו מצוינים התנאים לצורך היכללות בדור המעבר באשר לשינוי בתנאי הזכאות לדירוג מהנדסים קדם אמנם למועד בו החל העותר בלימודיו, אולם לאחר שהופץ מכתב זה הופצה הנחיית רע"ן תשו"ג ומשכך ברי כי היא המחייבת. המסמכים השונים אליהם מפנה העותר באשר ללימודים תוך כדי שירות אין בהם כדי להעלות או להוריד לעניין טענת ההסתמכות, שהרי לסוגיית הלימודים תוך כדי שירות אין כל קשר לנושא הטבות השכר בעקבות תואר אקדמי. אציין, כי בין יתר המסמכים שעניינם לימודים תוך כדי שירות מפנה העותר למכתבה של עוזרת רמ"ד סגל באט"ל אוכ"א מיום 12.7.98. מכתב זה הוצא גם הוא עובר להנחיית רע"ן תשו"ג שהיא המסמך העדכני שהוצא על ידי הגורם המוסמך לענייני הטבות שכר. אוסיף, כי אכן בנספחים למסמך זה נפל חוסר בהירות מסוים בטבלה שכותרתה "מוסדות אשר קיבלו אישור פעולה ללימודים בשיטת לימודים מרחוק מהמועצה להשכלה גבוהה לפני כניסת חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס' 11), התשנ"ח - 1998 לתוקפו", ככל הנראה בשל שגגה טכנית שעניינה עירוב בין דפים של טבלאות שונות. יחד עם זאת, אני סבורה כי מידת ההסתמכות על מסמך זה מוגבלת ביותר, שכן עיון בטבלה מגלה במהרה את השגגה הטכנית שנפלה במסמך, כאשר על-כך שלדף הראשון של הטבלה האמורה צורף דף מטבלה אחרת, ניתן ללמוד הן מהמספר השונה של עמודות בכל אחד מן העמודים והן מעצם ההתייחסות החוזרת בשני הדפים, שלא ברצף, לתארים מטעם אוניברסיטת לטביה; מסמכים נוספים שהוצאו שלא על ידי הגורם המוסמך בצבא לעניין הטבות שכר בעקבות תואר אקדמי, אלא על-ידי גורמים אחרים גם הם אינם יכולים כאמור לבסס את טענת ההסתמכות של העותר. כך, מכתבה של ראש מדור לומדים בענף אקדמאים בצה"ל מיום 25.12.96, לפיו שלוחת אוניברסיטת לטביה היא מהשלוחות המוכרות על ידי המל"ג, אינו יכול לבוא תחת הנחיית רע"ן תשו"ג, כהנחיה העדכנית של הגורם המוסמך בעת שהחל העותר את לימודיו. כך גם מכתב המפקח הארצי על הכשרה והשתלמות בנתיב הטכנולוגי בגף להשתלמות במשרד החינוך, התרבות והספורט, מיום 20.7.98. מכתבים אלה אין בהם כדי לחייב את צה"ל, אין זה ברי כלל כיצד ומתי הגיעו לידי העותר ומשכך אין בהם כדי לבסס טענת הסתמכות. קיימים מסמכים נוספים אליהם מפנה העותר, אולם מטעמים דומים אין בהם לבסס כל הסתמכות, ולכן איני רואה לפרטם. העותר פירט בעתירתו באריכות גם מסמכים שנכתבו לאחר שהחל את לימודיו ומצביעים לשיטתו על כך שללימודיו ניתן אישור פעולה מאת המל"ג, אולם אין בכך כדי להקים לו טענת הסתמכות ומשכך לא אפרט בעניין. סיכומה של נקודה זו, במסמכים המצורפים לעתירה לא נמצא בסיס לטענת ההסתמכות שהעלה העותר. 14. העותר טוען כאמור גם לקיומה של הבטחה מנהלית. כידוע, על מנת שהרשות תיקשר בהבטחתה, נדרש כי יתמלאו מספר תנאים, כדלקמן: נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (ראו למשל: בג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, 474 (1978); בג"ץ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451, 477 - 478 (2000); בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 706 - 707 (2003)). "האינטרס הציבורי בחופש פעולתה של הרשות מחייב כי זו לא תיתפס על כל אמירה בעלמא. רק כאשר מתכוונת הרשות להקנות תוקף משפטי מחייב להתבטאויותיה, וכך מובנים דבריה על ידי מקבל ההבטחה, קם האינטרס שהרשות תעמוד בדיבורה ותמלא את התחייבויותיה ההבטחה השלטונית נדרשת אפוא להיות מפורשת וברורה..." (בג"ץ 4915/00 הנ"ל, שם. כן ראו: ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, בעמ' 489 - 490 (2005); בג"ץ 7475/05 העמותה לקידום ויישום יום חינוך ארוך נ' משרד החינוך, התרבות והספורט (לא פורסם, ניתן 19.6.06)). הנטל להוכחת הבטחה שלטונית מוטל על הטוען לה. 15. אני סבורה כי במקרה דנן לא הוכח קיומה של הבטחה מנהלית שכזו ואין מתמלאים התנאים הנדרשים לכינונה. ראשית, לא הוכח במידה הנדרשת עצם מתן ההבטחה. העותר טוען כי בטרם החל בלימודיו פנה אל ענף אקדמאים בצה"ל על מנת שיפנו אותו אל מוסדות הלימוד אשר על-פי דרישות צה"ל יאפשרו לו לזכות בדירוג מהנדסים. לטענתו הופנה על ידי ראש מדור לומדים בענף אקדמאים אל קצין המטה האחראי על השלוחות הזרות של מוסדות אקדמיים, כגורם "המוסמך מטעם צה"ל להנחות את חייליו וקציניו בכל הקשור ללימוד תארים אקדמאים המזכים בדירוג בשלוחות חו"ל", כלשונו של העותר. לדברי העותר, קצין המטה האחראי על תחום השלוחות הזרות עיין במכתב שנשלח אל צה"ל על ידי המועצה להשכלה גבוהה, לו צורפה טבלת מוסדות ותארים שקיבלו אישור פעולה ללימודים בשיטת הלמידה מרחוק, ומסר לעותר שמותיהם של שלושה מוסדות זרים המלמדים תואר ראשון במינהל עסקים, אשר קיבלו את אישור הפעולה הנדרש מהמל"ג לצורך דירוג מהנדסים, ושלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל ביניהם. לטענתו, הסתמך קצין זה על מכתבה של רמ"ד לומדים מיום 25.12.96. העותר טוען כי מצג זה, בתוספת למכתבים השונים אליהם הוא מפנה, הביא לכך שהוא קיבל מאת הגורמים המוסמכים לכך בצה"ל תשובה ברורה וחד-משמעית כי לימודי תואר ראשון במינהל עסקים בשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל יזכו אותו בדירוג מהנדסים. השיחה הנטענת עם קצין המטה האחראי על השלוחות הזרות של מוסדות אקדמיים הינה שיחה בעל-פה עם קצין זוטר, שאין לה תיעוד והתקיימה על פי הנטען לפני כעשור. אין כל תימוכין אחרים לתוכן הנטען של השיחה ואין כל פירוט מה בדיוק נאמר לעותר. במצב דברים זה איני סבורה כי קיימת תשתית ראייתית מספקת לביסוס הטענה בדבר מתן ההבטחה האמורה. אוסיף, כי האפשרות כי העותר הבין שתואר ראשון במינהל עסקים משלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל יזכהו בדירוג מהנדסים, גם אם לא קיבל הבטחה בעניין, בהחלט קיימת, ואולם בכך לא די כדי לגבש הבטחה מנהלית. מכל מקום, בבואנו לבחון את התקיימותם של התנאים לביסוסה של הבטחה מנהלית, ברי כי התנאי הראשון - כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה - אינו מתקיים. מדובר על פי הטענה בהבטחה של קצין המטה האחראי על השלוחות הזרות של מוסדות אקדמיים במדור לומדים. כפי שמבהירים המשיבים בתגובתם, מדור לומדים עוסק באישור לימודים תוך כדי שירות ובהטבות להן זכאי משרת קבע תוך כדי לימודיו. אין הקצינים במדור זה מהווים את הגורם המוסמך בצה"ל לעניין הכרה בתארים אקדמיים לצרכי דירוג שכר וקבלת הטבות שכר. הגורם המוסמך לעניין זה הוא רע"ן תשו"ג, כפי שהעותר עצמו מציין בעתירתו. לא למותר לציין כי העובדה כי הגורם המוסמך בצה"ל לעניין הכרה בהשכלה אקדמית לצרכי שכר הוא ענף תשו"ג, עמו היה על העותר לערוך את הבירורים הנדרשים בטרם קיבל ההחלטה על המוסד בו ילמד, עולה בבירור גם מחוזר מדור לומדים מיום 25.12.96 שהעתקו צורף לעתירה, ולפיו "בכל הקשור להכרה לצורך דרוג שכר יש לפנות לענף תשו"ג באכ"א". למען ההגינות יש לציין כי בחוזר זה צוין גם כי שלוחת אוניברסיטת לטביה מוכרת על ידי המל"ג. ברם, אין בכך כדי לשנות מן העיקר - כי העותר לא פנה לגורם המוסמך בבירורים באשר לדירוג שכרו בעקבות קבלת תואר, אלא לגורם שאינו מוסמך ליתן כל הבטחה בנושא זה. ככל שאכן ניתנה הבטחה שכזו, אין מקום לספק בעיני כי אין לה תוקף משפטי מחייב. סיכומה של נקודה זו, גם אם אכן ניתנו לעותר אישור או הבטחה בעל-פה מקצין במדור לומדים הרי שלא היו אלה בסמכותו ואין מדובר בהבטחה שיש בכוחה לחייב את הרשות. בהתחשב בכך שהתנאים לכינונה של הבטחה מנהלית מצטברים הם, הרי שאין צורך עוד להמשיך ולבחון את התקיימותם של יתר התנאים בכדי להגיע למסקנה שלא התגבשה במקרה דנן הבטחה מנהלית. אציין עם זאת, כי גם לו היה ניתן להגיע למסקנה כי הבטחה מנהלית אכן ניתנה לעותר, כנטען על-ידו, הרי שישנם מקרים בהם בהתקיים טעמים ענייניים לכך תהא הרשות מוסמכת להשתחרר מן החובה לקיים את ההבטחה המנהלית, ואני נוטה לסבור כי מקרה זה יכול היה להיכנס בגדר אותם מקרים, בשל ההפליה שהיתה נוצרת בין עניינו של העותר לבין מקרים דומים רבים של עובדים בשירות המדינה, אשר טופלו בהתאם למדיניות ולנהלים הרלוונטיים (והשוו: בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 713 - 714 (2003) וההפניות שם; בג"ץ 1722/05 מפקח רוית קרן נ' מפכ"ל המשטרה (לא פורסם, 23.1.06), פסקה 28). 16. הצדדים התייחסו בטיעוניהם בסוגיית ההבטחה המנהלית לפסד הדין שניתן בבג"ץ 69/80 חירם נ' שר הביטחון, פ"ד לה(4) 505 (1980) (להלן: עניין חירם). לדעתי, אין בפסק דין זה כדי לסייע בידו של העותר. כפי שצוין מפורשות בעניין חירם, דובר שם בהבטחה מפורשת שניתנה על ידי קצין בכיר בדרגת סגן אלוף, בנושא שלכאורה נתון תחת תחום טיפולו. כפי שפורט בהרחבה, אין זה המצב בענייננו, ומדובר בהבדלים משמעותיים שבעטיים לא ניתן לגזור גזירה שווה מעניין חירם לענייננו. 17. בסופם של דברים אציין כי ערה אני לתחושותיו הקשות של העותר, אשר תקוותו לשפר את שכרו בעקבות לימודיו לתואר אקדמי נכזבה ועמה ירדו לטמיון מאמצים וכספים שהשקיע לצורך השגת התואר. בפרט מובנות תחושותיו על רקע התמונה המצטיירת ממכלול החומר שהונח בפנינו, ולפיה שרר בצה"ל בלבול מסוים סביב נושא ההכרה בתארים אקדמיים לצרכי הטבות שכר בתקופה בה החל את לימודיו. יחד עם זאת, חוסר הבהירות האמור אין בכוחו להצמיח לעותר זכות שאין לו ובפרט כאשר היה בידו לעמוד על הכללים העדכניים לעניין זה בהנחיית רע"ן תשו"ג. מכל האמור אציע אפוא לחבריי לדחות את העתירה. יחד עם זאת, ובהתחשב במכלול נסיבות העניין, אציע שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט י' אלון: אני מסכים. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מצטרף לדעתה של חברתי השופטת ע' ארבל כי יש לדחות את העתירה. אף אני סבור כי לא התקיימה בענייננו הבטחה מינהלית אשר מחייבת את צה"ל להעניק "דירוג מהנדסים" לעותר. למותר לציין כי אין בדחיית העתירה כדי למנוע מן העותר לפנות לערוץ משפטי אחר, כגון הגשת תביעה אזרחית. כפי שמציינת חברתי השופטת ארבל, התמונה שעולה מן העתירה היא שבעת שהחל העותר את לימודיו, היה בצה"ל "חוסר בהירות" ו"בלבול מסוים סביב נושא ההכרה בתארים אקדמיים לצרכי הטבות שכר". יתכן שבענייננו, התנהלות הגורמים השונים בצה"ל עשויה להקים אחריות ביחס לנזקים שנגרמו לעותר, כולם או חלקם. אפשרות זו טעונה בירור עובדתי ומשפטי ממצה בבית המשפט המוסמך לכך, אם יבחר העותר לפנות לערוץ זה. בנוסף אציין כי טרם חלפה השעה לכך שהצדדים ינסו להגיע לפתרון מוסכם שיחסוך את הצורך בהתדיינויות נוספות. המשנה לנשיאה הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל.השכלה גבוהההכרה בתואר / שקילות לתואר