סמכות המפקח על הבנקים

מהי סמכות המפקח על הבנקים ? המפקח על הבנקים הינו חלק ממערכת גופים מפקחים שהוקמו בגדרה של החקיקה הראשית, באותם ענפי משק בהם נמצא כי קיים צורך ענייני בקיומו של פיקוח ממלכתי (בג"ץ 10788/06 גזונטהייט נ' בנק ישראל (לא פורסם, ניתן ביום 2.8.2007); והשוו: בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי הביטוח נ' המפקח על הביטוח, פד"י נה(3) 625, 632). המפקח מתמנה על-ידי נגיד בנק ישראל, ויש לראותו "כזרועה של הציבור, האמונה על האינטרס הציבורי ביציבותם של הבנקים מזה, ועל אי פגיעה בציבור על ידי ניצול לרעה של כוח הבנקים מזה" (ע"א 3955/04 עו"ד רייזל נ' בנק לאומי (לא פורסם, ניתן ביום 4.7.2005)). בין יתר סמכויותיו, מוסמך המפקח על הבנקים לברר את פניות הציבור בדבר עסקיהם עם תאגידים בנקאיים, כאמור בסעיף 16 ל חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981: "(א) המפקח יברר פניות הציבור בדבר עסקיהם עם תאגידים בנקאיים שראה בהן ממש וישתמש בסמכויותיו לפי פקודת הבנקאות, 1941, למטרה זו. (ב) מצא המפקח שפניה היתה מוצדקת, יודיע על כך לפונה ולתאגיד הבנקאי הנוגע בדבר; המפקח יפרש בהודעתו את ממצאי הבירור ואת הדרכים לתיקון הליקוי שמצא. (ג) מצא המפקח שפניה לא היתה מוצדקת, או שאין היא ראויה לבירורו יודיע על כך לפונה; המפקח רשאי לפרש בתשובתו את ממצאי הבירור. (ד) החלטותיו וממצאיו של המפקח בבירור פניה - (1) לא יהיה בהם כדי להעניק לפונה או לאדם אחר זכות או סעד בבית משפט או בבית דין שלא היו לו לפני כן; (2) לא יהיה בהם כדי למנוע מהפונה או מאדם אחר להשתמש בזכות אחרת או לבקש סעד אחר שהוא זכאי להם, אולם אם נקבע לכך מועד בחיקוק, לא יוארך המועד על ידי הגשת הפניה למפקח או בירורה." מנגנון בירור פניות הציבור שנקבע בסעיף 16 ל חוק הבנקאות הוא ערוץ בדיקה הנתון למפקח על הבנקים שלא נועד לבוא במקום ערכאות המשפט ולמלא את מקומם (עניין גזונטהייט, וראו גם: רע"א 7675/06 נשר מפעלי מלט ישראלים בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 10.6.2007); דברי ההסבר להצעת חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1980 (ה"ח 110); ריקרדו בן אוליאל, דיני בנקאות - חלק כללי 53 (1996)). תכליתו העיקרית היא לבחון את תיפקודה הכולל של מערכת הבנקאות ואת דרך התנהלותם של התאגידים הבנקאיים, ולהורות על אופן תיקונם. הבקרה המערכתית על התנהלות הבנקים עשויה להתבצע בין בדרך של ביקורת שיטתית יזומה על-ידי המפקח ובין בדרך של בירור פניות ותלונות מהציבור המתייחסות לאירועים נקודתיים החושפים לכאורה, ליקוי מערכתי. לא כל מחלוקת נקודתית בין בנק ללקוח המולידה פנייה למפקח מעלה בהכרח צורך והצדקה בבחינה מערכתית בידי המפקח על הבנקים; ענין שעל-פי טיבו נוגע למערכת היחסים הספציפית בין הצדדים ואין לו השלכה מוסדית כוללת עשוי שלא להצדיק את בירורו בידי המפקח. כן יתכן כי ענין המצריך בירור עובדתי מורכב שבחינתו הולמת דיון בערכאה שיפוטית לא יבורר בידי המפקח. עשוי גם להיות שבעומס המטלות המונחות על המפקח, ייקבעו סדרי עדיפויות בטיפול בתלונות, ויינתן דגש לאותם עניינים שבראייה כוללת בירורם חשוב להבטחת ניהול מערכתי ראוי של מערכת הבנקאות. סדר עדיפויות זה מתבקש לאור האמצעים והמשאבים המוגבלים הנתונים למערכת הציבורית, המחייבים הקצאה נכונה ויעילה של עיקר מול טפל. למפקח שיקול דעת רחב באשר לאופן הטיפול והסינון של התלונות המועברות לטפולו. השאלה באיזו מידה פנייה פלונית ראויה לבירור נבחנת לאור תכליות חוק הבנקאות וכללי המשפט הציבורי. על שיקול הדעת הנתון למפקח לענין בירור פנייה מהציבור עמד בית המשפט (כב' השופט פוגלמן) בפרשת גזונטהייט: "יש להדגיש כי שיקול הדעת בדבר דרכי הבדיקה, עיתויין, סדרי העדיפויות בעבודת הרשות והקצאת המשאבים במקרה נתון, מסור לרשות המוסמכת אשר לפניה מצויה התמונה הכוללת ובידיה הכלים לקבל החלטה בדבר טיפול מושכל במכלול המשימות המוטלות עליה, שאינן נגזרות מעתירה בודדת, שמגיש בעל דין מעוניין, אשר אין בה כדי לגלות את התמונה בכללותה" (שם, בפסקה 5). אחריותו של המפקח על הבנקים היא אחריות כוללת לפיקוח על מערכת הבנקאות, וטיפולו בפניות הציבור נגזר מאופיה הכללי של אחריות זו ומתכליתה. מכאן סמכותו הרחבה להחליט על סדרי העדיפויות בטיפול בתלונות, ועל סיווג העניינים הראויים לבירור על-ידו מבחינת השלכתם על המערכת הבנקאית כולה, ולאמוד את היחס בין המשאבים הנדרשים לצורך בירור הפנייה לבין התועלת המערכתית העשויה לצמוח מכך. בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתו של המפקח בשיקול דעתו שלו, ולא יתערב באופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי, אלא אם נפל בו פגם משפטי המקים עילה להתערבות שיפוטית על-פי המשפט הציבורי. המפקח על הבנקים הוא הגורם המוסמך, בעל המומחיות המקצועית הייחודית, המודע והאמון על צרכיה של ביקורת המערכת הבנקאית, ועל המשאבים הנתונים בידיו לצורך כך. מכאן, שהתערבות שיפוטית בשיקול דעת זה היא צרה ביותר, ונשמרת למקרים חריגים בלבד, בהם הפגיעה בפרט או באינטרס הציבורי הכללי עליו מופקד המפקח הינה מהותית.בנק