שינוי גובה ארנונה רטרואקטיבי לחברה

להלן פסק דין בנושא שינוי גובה ארנונה רטרואקטיבי לחברה: פסק-דין 1. העותרת היא חברת אינטל אלקטרוניקה בע"מ, מסתייגת מדרישת המשיבה, היא עיריית קרית גת (להלן: "אינטל" ו"העירייה"), שתשלם חיוב בארנונה שעומד על סך של כ- 60,000,000 ש"ח. התשלום מתייחס לשנים שבין 1998 ועד 2005. אינטל סבורה שחיוב זה הינו בניגוד לדין. העתירה מושתת על שני אדנים. האחד שהחיוב בעל אופי רטרואקטיבי והאחר שהדרישה הינה בניגוד למוסכם בין הצדדים על פי הסכם משנת 1999 ועל פי הסכם משנת 2005. המשותף לשתי ההסתייגויות של אינטל הינו שהיא שילמה חיוב ארנונה לשנים הרלוונטיות על פי דרישת העירייה בעבר ואין מקום היום לשנותה. צידוקה של העירייה לדרישה הוא שחישוב החיוב נערך על בסיס נתונים שמסרה אינטל בדבר שטח מפעלה, כאשר היא לא אפשרה לנציגי העירייה להיכנס למקום ולערוך בדיקה עצמאית, אלא עד לאחרונה. תוצאות המדידה היוו את הבסיס לדרישת העירייה לתשלום הנוסף. אינטל מבהירה שבנוסף לעתירה זו פתחה באפיק מנהלי נוסף. הוגשה השגה נגד אופן חישוב שטחי המפעל וסיווגם. העתירה המונחת בפני עניינה, כאמור, חוקיות החיוב הרטרואקטיבי והחיוב שהינו בניגוד להסכם הצדדים. כפי שיובהר צמד הטענות - חיוב רטרואקטיבי וחיוב בניגוד להסכם - משנה את אופייה של כל טענה לו הייתה עומדת לבדה. 2. קביעת הנורמה המשפטית המחייבת דורשת הקשר עובדתי. אינטל מצדיקה את מצב הדברים לפיהם העירייה מדדה את שטח המפעל לראשונה, רק בקיץ של שנת 2005 באופן הבא. אינטל חייבת לשמור על סודות מסחריים של החברה. בכל מקרה נציג מטעם העירייה אינו יכול להתייצב במפעל בכל עת שיחפוץ ולבקש את פתיחת שעריו לבדיקה ללא תיאום מראש. ביקור במפעל על כל שטחיו דורש תדרוך ביטחוני ונוכחותו של מלווה. הדרישה למדוד את המפעל חייבת איפא להיות סבירה. מעבר לכך, העירייה הסכימה לקבל את נתוני אינטל. רק בשנת 2005 עמדה העירייה במלוא קומתה על דרישתה לערוך בדיקה. או אז היא פנתה למשטרה שתסייע לה להכנס למפעל. במצב המתואר, העירייה פעלה בחוסר תום לב. לגישת אינטל, אין מחלוקת מהותית בין הצדדים באשר למידות הפיזיות של המפעל. המחלוקת נסובה בשאלה האם חלקים שונים של המפעל חייבים בארנונה. כך או כך, אינטל מצביעה על הנזק הרב שיגרם לה אם תחוייב לשלם מכספי החברה תשלום נוסף של כ- 60,000,000 ש"ח בגין שנים עברו. עוד מדגישה אינטל שההסכמים מהשנים 1999 ו- 2005 ברורים. אינטל שילמה, העירייה קיבלה את התמורה וחתמה על מסמך לפיו לא יהיו לה יותר דרישות עבור התקופה הרלוונטית. בשל כל אלה עותרת אינטל שבית המשפט המנהלי יקבע שאינה חייבת לשלם את הסכום הנדרש ע"י העירייה. העירייה מדגישה שהמחלוקת בין הצדדים כתוצאה מהמדידה שנערכה הינה משמעותית ביותר. למשל דובר על כ- 47,000 מ"ר של מבנים וכ- 74,000 מ"ר של קרקע תפוסה שביחס אליהם לא שילמה אינטל ארנונה במהלך השנים על רקע דיווח חסר. אכן נסיונה של אינטל למזער את המחלוקת לוקה בחוסר שכנוע. הסכום של 60,000,000 ש"ח רחוק מלהיות זוטי דברים הן לעירייה והן לאינטל. על פני הדברים המדידה של העירייה מעניקה "פנים חדשות" למפעל של אינטל בקרית גת. העירייה הסתמכה בעבר על נתונים שסיפקה אינטל במסמכים רשמיים. בדומה אינני מוכן לתלות את קולר האשמה של אי בדיקת נתוני השטח על צווארה של העירייה. גם אם אינטל אינה חייבת לפתוח את שעריה לנציגי העירייה, בכל שעות היום, הרי התקופה של מספר שנים במהלכם העירייה פנתה לאינטל לבדוק את המפעל - ללא קבלת מענה חיובי, מדברת בעד עצמה. בנסיבות הענין טענת אינטל שהעירייה פעלה בחוסר תום לב הינה טענה שלא בתום לב. מחובתו של בעל מפעל לחשוף את שטחי מפעלו לעירייה כדי שניתן יהיה לקבוע את שיעור הארנונה שעליו לשלם. מידע זה אינו סודי ואין הרשות חייבת לסמוך על טובת הלב של אלה אשר נהנים משירותיה. אף אם העירייה יכלה לדרוש את מימוש זכותה למדוד את המפעל ביתר שאת, ואכן יכלה, אל לבית המשפט להטיל את האחריות על הגורם הלא נכון. בית המשפט רשאי לבחון את התרחשות הדברים שלא מתוך תמימות. הפיתוי לקבלת סכום של ממש מאינטל, והנכונות לסמוך על דיווחיה מקורם במציאות כלכלית מסויימת. כך או כך לא השתכנעתי שהעירייה פעלה מתוך כוונה לרמות, להשיג יתרון או אפילו מחוסר תום לב. נוכח פניותיה השונות של העירייה במהלך השנים, היה על אינטל להעתר לבקשתה. זאת בין אם היה לאינטל מה להסתיר ובין אם לאו. 3. ההכרעה בעתירה זו דורשת התייחסות לסוגייה של חיוב ארנונה באופן רטרואקטיבי ע"י הרשות ולסוגייה של הבטחה שלטונית. סוגיות אלו אינן זהות אך קיימת חפיפה מסויימת ביניהן. הקו המחבר ביניהן הינו היקף זכותה של רשות לשנות את דעתה ולחזור בה מהחלטתה. כידוע החלטת הרשות חייבת לעמוד במתחם הסבירות. זהו תפקידו של בית המשפט המנהלי בבואו ליישם את הביקורת המנהלית. אין לשכוח שישנם שני צדדים לעתירה מעין זו. המחליט - הוא הרשות, והגורם שכלפיו מופנית ההחלטה ומחוייב לפעול על פיה - הוא הפרט. על כן יש לבדוק את סבירות החלטת הרשות במובן הרחב. לא די בסבירות ההחלטה מבחינת הרשות, אלא אף סבירות התוצאה של שינוי ההחלטה כלפי הפרט. כב' השופט זמיר הגדיר את המתח הקיים בהליך של שינוי וביטול ההחלטה כ"גמישות כנגד יציבות" (ראה ספרו הסמכות המנהלית, כרך ב' עמ' 981 עד 984). מתח זה מוביל לכך שבית המשפט לא יגיע תמיד לתוצאה אחידה בבואו לבחון החלטת הרשות ששונתה או תוקנה. לעיתים פעילות כזו תאושר ע"י בית המשפט, לעיתים תבוטל ולפעמים תבוטל באופן יחסי. חשוב להדגיש שהמטוטלת של החלטת הרשות לשנות את החלטתה ושל בית המשפט המנהלי בבואו לבקר את ההחלטה החדשה תנוע ותיעצר על פי סוג ההחלטה ופרטיה הקונקרטיים. בעניין ט.ט.טכנולוגיה מתקדמת בע"מ, כב' השופט אנגלרד התייחס לשאלה האם ניתן להטיל חיוב בארנונה באופן רטרואקטיבי וקבע את הכללים הבאים: "כאמור, אין הוראה מיוחדת המסמיכה את הרשות המקומית לשנות למפרע שומת ארנונה. למרות זאת, פתוחה בפני הרשות האפשרות לבצע שינוי בשומת הארנונה, וזאת בהתאם לעקרונות הכלליים בדבר שינוי החלטה מנהלית. הטעמים והשיקולים שיצדיקו שינוי בדרישת הארנונה יהיו דומים, אם כן, לטעמים המנחים בנוגע לשינוי של החלטה מנהלית ולשיקולים ולאינטרסים שעל הרשות לקחת בחשבון במקרה כזה. ...רשות מנהלית, השוקלת לשנות באופן רטרואקטיבי את חיובי הארנונה, חייבת להביא בחשבון, לצד האינטרס הציבורי בגביית מס אמת, גם את האינטרס של הפרט. בין השיקולים שיובאו בחשבון בקבלת ההחלטה ניתן למנות את משך הזמן לגביו מבוצעת התחולה הרטרואקטיבית, מידת ההסתמכות מצד האזרח ומידת היעילות והצדק שבחיוב למפרע. חשיבות לא מבוטלת נודעת גם לשאלה האם קיימת כיום אפשרות לברר את העובדות לאשורן והאם הטעות נגרמה בשל הטעייה מצד האזרח. לדעתי, ככלל, רק במקרים מיוחדים יש הצדקה לערוך שינוי רטרואקטיבי של חיוב ארנונה. מן הראוי ששומת ארנונה תהיה קבועה ויציבה בהקדם האפשרי. עיון בפסיקה מלמד כי כל מקרה נבחן לפי נסיבותיו, ואין איסור גורף חל על תיקון למפרע של חיובי ארנונה" (ע"א 4452/00 ט.ט.טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נ"ו(2) 773, 783 - 784). בעניין תשלובת ח.אלוני בע"מ נדרשו שופטי בית המשפט העליון לטענה שהרשות חזרה בה מהסכם בנושא סיווג חיוב בארנונה. כב' הנשיא ברק ציין: "נמצא, כי על הרשות השלטונית לעמת את השיקול בדבר כיבוד התחייבויות (חוזיות, שלטוניות, הסכמיות) כנגד השיקולים האחרים, הקשורים בביצוע התפקיד השלטוני, תוך קביעת עמדה ראויה ביניהם... המשיבה מנמקת את כוחה להשתחרר מההסכמה, בכך שאין לכבול את הרשות לשומת ארנונה שמקורה במחדליה או בטעויות העבר שלה. רצונה הוא לגבות מס אמת. אכן, גביית מס אמת היא עיקרון בסיסי של דיני המס, 'נשמת החוק ותכליתו'... אך אין בשיקול זה לבדו כדי להצדיק, בכל מקרה ומקרה, את השתחררותה מההסכמה... על בית המשפט למצוא את נקודת האיזון הארכימדית שתבטא את השיקולים הנוגדים - כיבוד ההסכמה ומולו גביית מס אמת... כב' השופט ריבלין הוסיף: "אני סבור כי יש ליתן ביטוי לכך שתכלית ההסכמה אינה מתן פטור או הנחה מארנונה". (ע"א 2064/02 תשלובת ח.אלוני בע"מ ואחר נגד עיריית נשר, פ"ד נח (6) 111). הנה כי כן, רשות רשאית להשתחרר מההבטחה השלטונית. עירייה רשאית לשנות למפרע חיוב ארנונה, אך לא תמיד - ויתכן אף שלא בדרך כלל. לעניות דעתי תכלית ההבטחה של השלטון טומנת בחובה את עצם ההבטחה. המילה של הרשות חייבת להיות "עם שיניים". הפרט רשאי לצפות שהבטחת הרשות לא תהא שרירותית, אלא מחייבת. ברם דווקא בשל היות הרשות גורם שאינו פרטי ואמונה היא על כספי הציבור, יתכנו מקרים בהם לא יהיה זה צודק מהיבט הכלל לחייב אותה להנציח טעות או להעניק שירות שונה לראובן לעומת שמעון ללא כל הצדקה לכך. בנושא חיוב הארנונה הדברים מורכבים במעט. החיוב בארנונה אינו יכול להיות על בסיס חוזה אישי, אלא על הרשות להתוות כללים מחייבים. העירייה חייבת לתכנן את תקציביה על מנת לממן שירות ארוך טווח. עם זאת גם הפרט פועל במסגרת תקציב ולא ניתן להתעלם מכך שגם הקופה שלו מוגבלת. 4. מלאכת היישום של העקרונות המנחים תלמד שאין בפני מקרה גבולי וכי ההכרעה כאן אינה קשה. עירייה רשאית בנסיבות מסויימות לחזור בה מהסכם וכן רשאית היא לשנות דרישה של חיוב בארנונה. במקרה זה המקור לטעות, כלומר הבסיס לשינוי בעמדת העירייה נבע מהתנהגות אינטל. הלה לא שיתפה פעולה עם העירייה. היא לא נעתרה לבקשה שהשתרעה על פני מספר שנים שהעירייה תיכנס לשטחה על מלוא רחבה. לא מדובר בטעות של רשות שנפלה עקב התנהגותה, ללא קשר למעשה הצד השני המעורב. אין כאן מקרה בו העירייה החזיקה את כל המידע ברשותה וגרמה לטעות כזו או אחרת. אינטל שלטה במידע וידעה את הנתונים. אף אם נאמר שאינטל לא הטעתה במכוון, הרי היא האחראית לטעות של העירייה. הואיל וכבר נפסק ע"י בתי המשפט (ראה הפסיקה שהובאה לעיל וכן עע"מ 11137/04 יעקובוביץ' נ. מועצה מקומית אעבלין) שיתכן מצב בו עירייה רשאית לשנות חיוב ארנונה בשל טעות, מבלי שקיים קשר סיבתי בין החישוב המתוקן לבין התנהגות הנישום, קל וחומר שניתן לגבות את שיעור הארנונה הנוסף והמתוקן, כאשר הנישום במעשיו או במחדליו גרם לטעות. אף ניתן לומר שאינטל נוהגת לכל הפחות בסוג של עצימת עיניים כלפי הרשות. היא בפועל עצמה את עיני העירייה ומנעה ממנה לבדוק את השטח. על כן, אל תתפלא אינטל שכאשר העירייה מודדת את השטח ומגלה פערים של ממש בין מסקנתה לבין הנתונים שנמסרו לה, שבית המשפט המנהלי יעמוד לצידה של הרשות. הפסיקה של בית המשפט העליון אשר הובאה לעיל, מצביעה על כך שהרשות ובית המשפט המנהלי בעקבותיה חייבים לערוך איזונים בכגון דא תוך התייחסות לשיקולים שונים. למשל משך הזמן שחלף ממועד ההחלטה הראשונה ועד להחלטה המתוקנת, מידת ההסתמכות של הפרט, טיב ומקור הטעות והצדק בשינוי התוצאה. איזון משמעותו מתן משקל לאינטרסים מנוגדים. הבדיקה האינדיבידואלית יוצרת דינאמיקה לפיה שיקול מסויים יתפוס מקום מרכזי בשיקולי בית המשפט במקרה אחד ואילו שיקול אחר יתפוס את הבכורה במקרה אחר. בענייננו הצדק דורש להעניק משקל רב להשתלשלות העניינים ולהתנהגותה של אינטל. כפי שצוין, העיריה יכלה והייתה צריכה לנהוג אחרת. היה עליה לדרוש כניסה למפעל בשלב מוקדם יותר. ברם בשיקלול הכולל מחדל זה של העירייה לא יפתור את אינטל מלשלם את אשר עליה לשלם לפי קריטריונים שמחייבים את כל המפעלים המצויים בשטחי העירייה. הכלל של שוויון הנישומים בעל משקל רב במשפט המנהלי. היה ולאינטל הסתייגויות באשר לאופן החישוב וסיווג חלקים שונים של המפעל, הרי עניין זה ידון באפיק המנהלי האחר שפתחה בו. עם זאת, העירייה רשאית לדרוש שיעור ארנונה חדש על פי ממצאי בדיקתה. יושם אל לב שבהליך זה אינטל אינה חולקת על הנתונים, עליהם נשענת העירייה, אלא על הפרשנות המשפטית שיש להעניק להם. בדומה ובשל הנימוקים שפורטו, אין מקום לקבוע שההסכמים עליהם חתמה העירייה מחייבים אותה וזאת לאור שינוי הנסיבות. אכן הסכמים אלה ברורים. על פניהם אין לחייב את אינטל בתשלומים נוספים בגין התקופה הרלוונטית. לצד זאת, עיקרון תום הלב חורש עד היסוד בדיני חוזים, לרבות חוזה בין הרשות לבין הפרט, בנושא ארנונה. דברי כב' השופט רבלין בפסק דין תשלובת חי אלוני בע"מ, שתכלית ההסכמה אינו מתן פטור או הנחה מארנונה, יפים לענייננו. לא מדובר בשיקולים של כדאיות העסקה או ניסיון של העירייה לנהוג "בשיטת הסלמה" כלפי אינטל. סעיף הטעות בחוק החוזים וכללי הפרשנות התכליתית של חוזה מחזקים את עמדת העירייה. מהפרספקטיבה של דיני החוזים, העירייה הייתה רשאית לסמוך על הנתונים שדלתה ממסמכים שנערכו והוגשו ע"י אינטל. הנפגעת על פי עיקרון ההסתמכות הינה העירייה ולא אינטל. אין להשוות בין הסתמכותה של העירייה על הנתונים שקיבלה מאינטל לבין הסתמכות אינטל על דרישת החיוב של העירייה בשלב הראשון. אינטל העבירה נתונים לא מדויקים לעירייה, ולא איפשרה לה לבדוק את השטח, ולכן אין היא רשאית היום לטעון שהיא הצד הנפגע. במובן זה אין לאפשר לאינטל להשתחרר מחובתה כלפי העירייה. בראיה רחבה יש לתת את הדעת באפיק המנהלי גם לבעלי מפעל אחרים ששיתפו פעולה ואפשרו לעירייה לבדוק את שטחי מפעלם. ושוב הדגש מושם באי צדק שיווצר אם בית המשפט יאפשר לאינטל להשתחרר מחובותיה כלפי העירייה. לפיכך יש מקום בנסיבות העניין לאפשר לעירייה להשתחרר מהחוזה הכתוב. ואולם השתחררות זו לא תמיד תהיה מלאה. אפילו באין החוזה מחייב במאה אחוז, אין הכרח למוחקו כאילו לא היה קיים. תוצאה גורפת שכזו עלולה לפעמים להחטיא את המטרה. יש לבחון את כוונת הצדדים. באשר להסכם משנת 1999 טוענת העירייה שההסכם האמור מתייחס לחיוב בגין קרקע תפוסה בלבד. מכאן מוסיפה העירייה שהיא מוכנה "להפחית מהשומה לשנים 1998 עד 2005 את שטחי הקרקע, באופן שחיוב שטחי הקרקע התפוסה ייעשה בהתאם לעקרונות שנקבעו בהסכם ובכפוף לשינויים העובדתיים...". הצעה זו אשר לא זכתה להתייחסות מטעם אינטל, ראויה היא ונכון לאמצה. בדרך זו החוזה ישקף את המצב בשטח וכוונת הצדדים כאחד. באשר לחוזה משנת 2005 שקלתי את טענת אינטל שבסמוך לחתימתה דרשה העירייה להיכנס למפעל ולמדוד את השטחים השונים. סמיכות הזמנים האמורה עשויה לחדד את טענת אינטל שהעירייה פעלה בחוסר תום לב. על פי קו זה העירייה ניסתה להנות משני העולמות - החוזה וביצוע פעולות שעשויות לגלות שהחוזה אינו תקף. ועדיין סבורני שחוסר תום ליבה של אינטל אינו בר השוואה להתנהגות העירייה. אם המדידה הייתה מגלה סטייה קטנה בין התוצאה לבין נתוני אינטל - ניחא, אך עסקינן בפערים של ממש המציגים שאלות קשות כלפי התנהגותה של אינטל. באיזון הכולל ובהתחשב בכך שמדובר בחיוב בארנונה שאמור לנבוע מאמות מידה אובייקטיביות סבורני שידה של אינטל על התחתונה. התנהגות הצדדים כפי שתוארה לעיל תומכת במסקנה שהעירייה רשאית להשתחרר מההסכמים וזאת מכח דיני החוזים והמשפט המנהלי. 5. נותרו שני נושאים. בעתירתה טענה אינטל לחוסר סבירות בתעריפי הארנונה. אולם בסיכומיה הודיעה לאחר עיון בפסק דין שקמה (עת"ם (ב"ש) 277/04 שקמה תעשיות נייר בע"מ נ. עיריית אשקלון), על רצונה לחזור בה מטענתה בעתירה זו, אך זאת "מבלי לפגוע בזכותה לטעון טענת חוסר סבירות במקום אחר". העירייה מתנגדת לבקשת אינטל לאפשר לה לשמור את הטענה לעת מצוא. לגופו של ענין אכן אינטל לא הניחה תשתית עובדתית כדי לבסס את הטענה של חוסר סבירות בתעריפי הארנונה. בנסיבות אלה זכאית העירייה לדרוש שהטענה תידחה ולא תימחק וכך הנני מורה. הנושא השני שדורש התייחסות, הינו טענת אינטל שחיוב הארנונה משנת 1998 התיישן ועל כן העירייה אינה רשאית להוציא דרישה חדשה לגבי שנה זו. תשובת העירייה מקובלת עלי. נטען "טענת ההתיישנות היא דיונית ולא מהותית כשפועל יוצא מכך, ניתן להעלותה כלפי העירייה רק במידה והיא הייתה מגישה תביעה בבית משפט אזרחי לשם גביית החוב". נכון יהיה לפנות לסעיף 2 לחוק ההתיישנות לפיו "אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה". אף בבדיקה פרטנית של המקרה, סבורני שהואיל ומדובר בשנה נוספת בלבד, שמהווה נספח קטן לתקופה הכוללת נשוא החוב ואין טענה שחלוף הזמן הנוסף מונע מאינטל לממש את זכויותיה - אין ממש בטענה זו. הבדיקה הפרטנית נחוצה יען כי בכל מקרה על הרשות לפעול במתחם הסבירות בבואה לגבות חוב ישן. תוצאה אחרת תעצים את כוח הגביה של הרשות לזמן בלתי מוגבל (ראה והשווה ע"א (נצרת) 1014/04 נסייר נ. עיריית נצרת עילית והפסיקה שהובאה שם). 6. סוף דבר, הנני מורה על דחיית העתירה. העירייה תפעל על פי הצהרתה ביחס להסכם משנת 1999. כתוצאה מכך צו הביניים שהוצא בתיק זה - בטל. אינטל תישא בהוצאות העירייה ושכ"ט עו"ד בעתירה זו בסך 35,000 ש"ח להיום.רטרואקטיביותארנונה