1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי בחיפה (ב"ל 1048/98; השופטת נ' וימן ונציגי הציבור דווידי ויבין), אשר דחה את תביעתה של המערערת להכיר בתאונת הדרכים אשר אירעה לה ביום 25.11.1991 כ"תאונת עבודה", על-פי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק), בנוסח שהיה בתוקף במועד הרלוונטי, והתקנות אשר הותקנו מכוחו, תקנות הביטוח הלאומי (תחולה לגבי סוגי עובדים שאינם תושבי ישראל), תשל"ב-1972 (להלן - התקנות). המסגרת המשפטית 2. טרם כניסתנו לטרקלינו של ההליך, נביא את הוראות החוק הצריכות לענייננו: סעיף 36(1) לחוק הביטוח הלאומי (סעיף 80(1) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995), קבע כי רואים תאונה כתאונת עבודה אף אם: "1. אירעה תוך כדי נסיעתו או הליכתו של המבוטח לעבודה ממעונו או ממקום בו הוא לן אף אם אינו מעונו או מן העבודה למעונו, או ממקום עבודה אחד למשנהו, ועקב נסיעתו או הליכתו זו". תקנה 2 לתקנות קובעת: "תושב האזור שהנו עובד, שאירעה לו תאונה באזור בדרכו ממעונו לעבודה או מן העבודה למעונו, יראו את התאונה כתאונת עבודה במשמעותה בחוק אם התקיימו בו כל אלה: (1) התאונה אירעה תוך כדי נסיעתו או הליכתו ממעונו לעבודה בישראל או מן העבודה למעונו ועקב נסיעתו או הליכתו זו; (2) מקום העבודה הוא בישראל; (3) העובד נשלח לעבודה על ידי לשכת העבודה". תקנה 1 לתקנות הנ"ל מגדירה את המונחים "אזור" ו"לשכת עבודה" כדלקמן: "בתקנות אלה - 'אזור' - כל אחד מן השטחים המוחזקים על ידי צבא-הגנה לישראל; 'לשכת עבודה' - לשכת עבודה הפועלת ליד הממשל הצבאי באזור". תקנות אלו הותקנו מכוח סעיף 192א לחוק (סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] משנת תשנ"ה-1995), שעניינו סוגים מיוחדים של מבוטחים, וזה לשון הסעיף בחלקו הנוגע לענייננו: "השר רשאי, לאחר התייעצות במועצה [מועצת המוסד - ר' כ'] ובאישור ועדת העבודה של הכנסת, לקבוע בתקנות סוגי בני-אדם שאינם תושבי ישראל... אשר לגביהם יהיו קיימות זכויות וחובות לפי חוק זה, הכל כפי שיקבע". יש לציין, כי בחוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות) (תיקוני חקיקה), תשנ"ה-1994, תוקן סעיף 192א הנ"ל ונקבע, בין היתר, באשר למי שאינו תושב ישראל באזור, כי "לא יראו כתאונת עבודה, תאונה שאירעה לאחר יום התחילה בדרך לעבודה וממנה, אם אירעה מחוץ לישראל". סעיף 192א(ג)(3) לחוק הינו בתוקף החל מיום 21.12.1994 (ס"ח תשנ"ה 1497 (28.12.1994), עמ' 80). רקע עובדתי 3. העובדות הצריכות לענייננו ואשר אינן שנויות במחלוקת, כפי שנקבעו על-ידי בית-הדין האזורי, הן כדלקמן: "1. התובעת [המערערת - ר' כ'], ילידת 1972, תושבת כפר קבאטיה שבאזור ג'נין, משמע שהיא איננה תושבת ישראל, אלא תושבת 'האזור' כהגדרתו בתקנות הביטוח הלאומי (תחולה לגבי סוגי עובדים שאינם תושבי ישראל), תשל"ב-1972: 'אזור' - 'כל אחד מן השטחים המוחזקים על ידי צבא הגנה לישראל' ובחוק האוטונומיה: 'אזור' - 'יהודה שומרון וחבל עזה, למעט שטחי עזה ויריחו' - (להלן - 'האזור'). 2. במועד הרלבנטי לתביעה, עד למועד התאונה, התובעת עבדה בישראל, בעבודות חקלאות, אצל המעביד מרדכי חלביה (חביבה) במושב שדה תרומות, באזור בית שאן. 3. אין מחלוקת כי המעביד לא דיווח לשרות התעסוקה על העסקת התובעת וכי התובעת לא נשלחה לעבודה בישראל על ידי שירות התעסוקה וגם לא על ידי 'לשכת העבודה' כהגדרתה בתקנות הביטוח הלאומי (תחולה לגבי סוגי עובדים שאינם תושבי ישראל), תשל"ב-1972 (להלן: 'התקנות'). 4. ביום 25.11.91, בדרכה חזרה מהעבודה בישראל לביתה, בשעה 14:30, בכניסה לכפר תייסיר, היינו בשטח 'האזור', מחוץ לישראל, נפצעה התובעת בתאונת דרכים, בהתנגשות בין הרכב שבו נסעה לבין משאית צבאית, שנהג בה חייל צה"ל. 5. כתוצאה מהתאונה, נגרם לתובעת שבר בירך שמאל. היא הועברה לבית חולים, שם אושפזה עד 12.12.91". 4. (א) המערערת הגישה למוסד תביעה לתשלום דמי פגיעה. המוסד דחה, ביום 30.12.1997, את התביעה, מהטעם ש"התאונה קרתה באזור מחוץ לשטח מדינת ישראל". על קביעה זו הגישה המערערת תובענה לבית-הדין האזורי. (ב) נציין, כי הן הנימוק האמור והן טיעוני בא-כוח המוסד בראשית הדיון בהליך בבית-הדין האזורי, נסמכו על הוראות חוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות) (תיקוני חקיקה). לאור המועד בו אירעה התאונה, הוראות חוק אלו אינן חלות בענייננו. ההליך בבית-הדין האזורי 5. השאלה שעמדה לדיון בבית-דין קמא הייתה: "האם כדין נדחתה התביעה להכיר בתאונה שארעה לתובעת כתאונת עבודה, רק מפני שהיא החלה לעבוד בישראל, מבלי שנשלחה על ידי לשכת שירות התעסוקה". 6. בית-דין קמא דחה, כאמור, את התביעה מהטעמים כדלקמן: "1. אין מחלוקת כי בביטוח נפגעי עבודה, על פי חוק הביטוח הלאומי, זכאות של עובד שנפגע בתאונת עבודה לגימלאות על פי החוק, אינה מותנית בהיותו תושב ישראל, או אזרח ישראל... אלא, שהתחולה המוחלטת של ביטוח נפגעי עבודה, בין אם מדובר בתושב או אזרח ישראל ובין אם מדובר בעובד שאיננו תושב ישראל ואיננו אזרח ישראל - היא לגבי תאונה שארעה בישראל. ... 3. ...על פי עקרון הטריטוריאליות חל החוק רק על עובד בישראל ועל תאונה שארעה בישראל, אלא אם כן נקבע במפורש אחרת, או אז מסתבר כי התקנת תקנה 2(3) לתקנות הנ"ל, לא באה לצמצם ולהגביל את הזכויות שנקבעו בחוק הביטוח הלאומי, אלא להרחיב אותן ולהוסיף עליהן... ... 4. ...בעוד שעל פי החוק, עובד שאיננו תושב ישראל, מבוטח לפי חוק הביטוח הלאומי בהיותו בישראל, כעובד בישראל, שנפגע בתאונה בישראל, באה תקנה 2 לתקנות הנ"ל, להרחיב את תחולת ביטוח נפגעי עבודה, גם על תאונה שקורית לתושב האזור מחוץ לישראל. לצורך כך מוסמך השר לקבוע תנאים, הוראות וכללים מגבילים ובלבד שהם סבירים ומתיישבים עם החוק, עם זכויות האדם ועם חוקי היסוד. 5. ... בהתחשב בכך שמסלול הנסיעה של תושב האזור, מביתו באזור למקום עבודתו בארץ, עובר שני חלקים: חלקו בארץ וחלקו מחוץ לגבולות ישראל, וכדי להרחיב את תחולת החוק, מעבר לתחולה הטריטוריאלית שלו, כך שיחול גם על חלק הדרך שמחוץ לגבולות ישראל, הוסמך השר לקבוע בתקנות הוראות, כללים ותנאים בהם ניתן יהיה לראות את התאונה כתאונת עבודה, למרות שלא ארעה בישראל. בתקנה 2 לתקנות הנ"ל, קבע השר, למעשה, הגבלה אחת בלבד: שהעובד נשלח לעבודה על ידי לשכת העבודה. הגבלה זו - סבירה ומותרת על פי סעיף ההסמכה ועל פי העקרון הטריטוריאלי, ודאי שלא ניתן להגדירה כתקנה העומדת בסתירה לזכויות שחוק הביטוח הלאומי מקנה למבוטחיו או כתקנה בלתי סבירה שיש לבטלה. ענף ביטוח נפגעי עבודה, המתקיים על פי נהלים ורישומים, דיווחים על העסקת עובדים ותשלומי דמי ביטוח יכול בהחלט לקבוע הסדר שיקל עליו לבדוק תביעות של עובד תושב האזור, לרבות נכונות היותו עובד, ואימות פרטים לגבי הדרך המקובלת מביתו באזור למקום עבודתו בישראל וכיוצ"ב פרטים רלבנטיים לברור זכויותיו של עובד כנפגע בעבודה. בכגון אלה, התנאי של שליחה לעבודה על ידי לשכת העבודה הוא תנאי סביר בהחלט והוא עולה בקנה אחד עם ההוראות הספציפיות והכלליות בחוק הביטוח הלאומי ועם תכלית החקיקה בחוק זה, להיטיב עם הנפגעים מחד גיסא ולהקפיד כי גימלאות יוענקו רק למי שזכאי להן מאידך גיסא. התנאה בדבר הליך מסודר וחוקי של הגעת עובד מחוץ לישראל לגבי פגיעה באותו אזור, לא רק שהיא סבירה, אלא מתבקשת מהדבק הדברים ומתכלית החוק. ... 6. ...חובת הזיקה ללשכת העבודה, המהווה תנאי לזכאות לגימלה בגין תאונה שארעה לתושב האזור, באזור, איננה חובת הזיקה החלה על המעביד, לפי חוק שירות התעסוקה. על פי לשון התקנה, חובת הזיקה היא ל'לשכת העבודה', שהיא, לפי תקנה 1, 'לשכת עבודה הפועלת ליד הממשל הצבאי באזור'. כדי להבטיח את זכויותיו למקרה של תאונה באזור, מחוץ לגבולות ישראל, שומה על תושב האזור העובד בישראל לדעת ולוודא, על פי התקנות, כי יהא רשום בלשכת העבודה באזור וישלח על ידי הלשכה לעבודה בישראל, שהרי בכך מותנית זכאותו, אם חלילה יפגע בדרכו לעבודה או ממנה, כשהפגיעה קורית בהיותו באזור". על פסק-דין זה הערעור שבפנינו. טיעוני הצדדים 7. בא-כוח המערערת בטיעונו לפנינו חזר על עיקרי טיעוניו בבית-דין קמא, באשר לתוקפה של תקנה 2(3) לתקנות. עיקר טענתו הוא, כי הסדרו של המחוקק הראשי בענף ביטוח נפגעי עבודה, מספק מענה חיובי להכרה בתאונה אשר אירעה ב"אזור" כנופלת בגדר ענף ביטוח נפגעי עבודה. לטענתו, דרישת התחולה הטריטוריאלית של חוק הביטוח הלאומי בענף ביטוח נפגעי עבודה, באה על סיפוקה כאשר המדובר בעובד אשר עובד בישראל, זאת ללא כל קשר למקום אירוע התאונה ולהיותו של העובד בגדר "תושב". מכאן נטען, כי הוראת תקנה הבאה לצמצם את חוג המבוטחים בענף זה, אינה תקפה. עוד נטען, כי סעיף 192א לחוק הביטוח הלאומי, אינו מקנה סמכות לחקיקת התקנות הנוגעות לעובד ה"אזור", שהינו כבר בגדר מבוטח מכוח דברו של המחוקק הראשי וללא קשר לתושבותו. בנוסף נטען, כי אין הסמכה מפורשת המתירה לפגוע בזכויות יסוד. בא-כוח המערערת טען לחלופין, כי ההסדר אשר נקבע בתקנה 2(3) לתקנות, הינו גורף, בלתי סביר, זר למטרות חוק הביטוח הלאומי, בלתי חוקי וגורם להפליה פסולה. 8. בא-כוח המוסד תמך בפסק-דינו של בית-דין קמא. לטענתו, בדין נדחתה התביעה, שכן המערערת לא נשלחה לעבודתה על-ידי לשכת העבודה, כנדרש בתקנה 2(3) לתקנות. עוד נטען, כי חוק הביטוח הלאומי חל על מי שהינו תושב ישראל, כל עוד לא נקבע מפורשות אחרת. לטענתו, התקנות, בשל היותן מרחיבות את תחולת חוק הביטוח הלאומי ומקנות זכאות גם למי שאינו נמנה עם תושבי ישראל, הינן תקנות המנוגדות לחוק ויש ליתן להן פירוש מצמצם. כמו כן נטען, כי תקנה 2(3) לתקנות הינה סבירה, הגיונית ומתבקשת מהדבק הדברים ומתכלית החוק, שהינה הענקת גימלאות רק למי שזכאים לכך. בנוסף נטען, כי תקנות אשר אושרו על-ידי ועדה מוועדות הכנסת, הינן כחקיקה עקיפה מטעם הכנסת, אשר לא בנקל תבוטל. לבסוף נטען, כי אין המדובר בהפליה, שכן הפליה הינה שוני המבוסס על הבחנות שאינן רלוונטיות ואילו במקרה דנן המדובר בשוני בין שונים, היינו בהבחנה רלוונטית בין מי שהינו תושב ישראל לבין מי שאינו כזה. השאלות הדורשות הכרעה 9. השאלות הניצבות לדיון בפנינו הינן: היקף תחולת הזכויות אשר מקנה חוק הביטוח הלאומי לנפגע ב"תאונת עבודה", שהינו עובד בישראל אך תושב ה"אזור"; האם ניתן להרחיב את הזכאות למתן גימלה בענף נפגעי עבודה, מקום בו אין סמכות להורות על מתן הגימלה על-פי חוק הביטוח הלאומי והתקנות שהותקנו מכוחו; שאלת חוקיותן של התקנות, מקום בו סויגה הזכות של תושב ה"אזור" שהינו עובד בישראל, בתנאים מתנאים שונים; בחינת היקף שיקול-דעת השר להתקין תקנות. תחולת חוק הביטוח הלאומי על שאינם תושבי מדינת ישראל 10. לכאורה, במקרה דנן, תאונת הדרכים אשר אירעה למערערת נופלת בגדר "תאונת עבודה" מכוח סעיף 36(1) לחוק הביטוח הלאומי. נדגיש, כי סעיף זה הרחיב את מעגל הנכללים כנפגעים ב"תאונת עבודה" על-ידי יצירת חזקה. לכן, ברור כי על האמור בסעיף חל עיקרון הטריטוריאליות, לאמור: בחינת זכאות מכוח הסעיף האמור תיעשה רק לגבי תאונה שאירעה בתחומי מדינת ישראל, אלא אם נקבע מפורשות אחרת. אולם, התאונה בענייננו אירעה בשטח ה"אזור". במצב דברים זה נשללת מהמערערת זכאותה להכרה בתאונה כ"תאונת עבודה" אלא אם תעמוד בתנאים הנקובים בתקנות, זאת בניגוד להתרחשות בה הייתה נפגעת בשטח מדינת ישראל. 11. חוק הביטוח הלאומי משלב הן אלמנטים טריטוריאליים והן אלמנטים פרסונליים. באשר לענף ביטוח נפגעי עבודה, חוק הביטוח הלאומי הינו בעיקרו חוק טריטוריאלי. עובדים אשר נפגעו ב"תאונות" אשר אירעו בשטחה של מדינת ישראל, יהיו זכאים, בתנאים מסוימים, לקבלת גימלה, בין שהינם תושבי המדינה ובין שאינם תושביה. חריגים לעיקרון הטריטוריאלי מורכבים משני רבדים מצטברים: (א) רובד מהותי: לאמור, זיקה מהותית בין "תאונת העבודה" שאירעה לעובד לבין מדינת ישראל, אשר תצדיק משפטית חריג מהעיקרון הטריטוריאלי; (ב) רובד פונקציונלי-פרוצדורלי: מאחר שעסקינן בחריג, נדרשת הכרה מפורשת בחוק או בתקנות, גם מהטעם שכל קביעת חריג טומנת בחובה השלכות תקציביות. 12. ניתן להיווכח כי לסוגיה סממנים הדומים במידת מה לכללי המשפט הבינלאומי הפרטי. קיימת דרישה לכלל משפטי הקובע זיקה למדינה שאת דיניה מבקשים להחיל על המקרה; זאת בכפוף ל"כללים קשיחים", הקובעים חסינות או חיוב בהחלת דיניה של מדינה פלונית בהתאם לענף המשפטי הקונקרטי הנדון, לדוגמה: חוזים, נזיקין, קניין, מעמד אישי. חוק הביטוח הלאומי מייצג נורמות קשיחות לצורך מתן תגמולים. החוק מחייב בעיקרו תחולה טריטוריאלית בענף ביטוח נפגעי עבודה. לצורך מתן זכאות לגימלה, באשר למקרה שאירע מחוץ לגבולות המדינה, נדרשת זיקה משפטית מפורשת, הטבועה בדין החרות, קרי בחוק או בתקנות. 13. בנסיבות המקרה דנן, למערערת זיקה משפטית מהותית למדינת ישראל, שכן עבדה בישראל. דא עקא, תאונת הדרכים אירעה מחוץ לתחומה של מדינת ישראל. לכן, נדרשת הכרה מפורשת בדין בזכותה לקבלת הגימלה. הכרה בזכות זו מעוגנת בתקנות, אשר קובעות, כי אך ורק במידה והעובדת נשלחה לעבודתה על-ידי לשכת העבודה שב"אזור", תוכר התאונה כ"תאונת עבודה". אין חולק, כי המערערת לא נשלחה לעבודה על-ידי לשכת העבודה. לכן, לאור הוראות התקנות בדין נדחתה תביעתה. בחינת הוראות התקנות 14. התקנות הותקנו מכוח סמכות השר, לפי הוראת סעיף 192א לחוק הביטוח הלאומי. סעיף זה מאפשר, בדרך של חקיקת משנה, הרחבת מסגרת המבוטחים, גם על סוגי בני אדם שאינם תושבי ישראל; זאת על-אף התנאי הבסיסי של תושבות כתנאי לביטוח בענפי ביטוח שונים לפי חוק הביטוח הלאומי. על היקף הסמכות מכוח הסעיף נאמר: "על חקיקת המשנה לפי סעיף 192א לחוק נאמר... 'התקנות על פי סעיף זה, על פי תכנן, הן בבחינת 'תקנות בניגוד לחוק' (Contra Legem), למרות שלא נאמר בסעיף 192א האמור כי מותר שהתקנות תהיינה 'בסטייה מהוראות חוק זה' או ש'כוחן יפה על אף האמור' בהוראות החוק...'. בסעיף 192א לחוק... לא נקבעו פרטי זכויות וחובות לפי חוק הביטוח הלאומי אשר יחולו על מי שאינם תושבי ישראל. המחוקק העניק לשר העבודה והרווחה סמכות רחבה לקבוע זכויות וחובות לפי החוק למי שאינם תושבי ישראל, וזאת על אף תנאי התושבות הקיים בענפי ביטוח שונים לפי החוק. השיטה של הענקת סמכות לחקיקת משנה 'בניגוד לחוק' מקובלת לא רק בהקשר לתקנות הנוגעות למצב חירום, אלא אף בנושאים כלכליים ואחרים... מהותה של חקיקת משנה 'בניגוד לחוק' הוסברה... כדלקמן: 'תקנות מחוץ לחוק הן תקנות הקובעות את ההסדרים הראשוניים עצמם. המחוקק הראשי נמנע מקביעת העקרונות ואמות המידה, והוא מסמיך את מחוקק המשנה לקבוע אותם תחתיו. תקנות בניגוד לחוק הן תקנות שבכוחן לגבור על הסדריו (הראשוניים או המשניים) של המחוקק הראשי'. מאליו ברור כי היקף הסמכות להתקין תקנות שהן בניגוד לחוק, נלמד בראש ובראשונה מנוסח החקיקה המסמיכה וכן על-פי מטרתה ומהות העניין הנדון. יחד עם זאת, ההלכה היא כי הוראה להתקנת תקנות בניגוד לחוק, 'טעונה פרשנות על דרך הצמצום'... על-פי נוסחו של סעיף 192א לחוק... היקף הסמכות של שר העבודה והרווחה הוא כדלקמן: (א) הסמכות מתייחסת ל'סוגי בני אדם שאינם תושבי ישראל'...; (ב) הסמכות מתייחסת לקביעת... 'זכויות וחובות' לגבי סוגי בני האדם שאינם תושבי ישראל; (ג) 'זכויות וחובות' כאמור הן 'לפי חוק זה', ועל בסיס עקרון הביטוח... פירוש הדבר הוא כי השר אינו מוסמך לקבוע זכויות וחובות אשר אינן לפי חוק הביטוח הלאומי ואינן על בסיס של ביטוח. מאידך אין מדובר ב-הזכויות וב-החובות לפי חוק הביטוח הלאומי, ופירוש הדבר הוא כי אין מוטלת חובה לקבוע את כל הזכויות והחובות שלפי החוק; (ד) הן קביעת סוגי בני האדם והן קביעת זכויות וחובות כאמור, ייעשו 'הכל כפי שיקבע' השר...; (ה) הפעלת סמכות השר מותנית בקיום התייעצות במועצת המוסד ובקבלת אישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת. ... על-פי נוסחו של סעיף 192א לחוק... סמכות שר העבודה והרווחה אינה סמכות של החלה או הרחבה של הוראות החוק, כמות שהן, על סוגי בני אדם שאינם תושבי ישראל... הסמכות של שר העבודה והרווחה על-פי סעיף 192א לחוק היא מקיפה, והיא מאפשרת לשר לשקול את סוגי בני האדם שלגביהם ייעשה השימוש בסמכות, את הזכויות והחובות לפי החוק אשר יהיו קיימות לגביהם, וכל זאת 'הכל כפי שיקבע'. ... התפישה הבסיסית היא כי חזקה על מחוקק המשנה שהוא פועל בגדר הסמכות שהוענקה לו בחוק. בית המשפט אינו נוטה, בדרך כלל, לצמצם את מרחב הסמכות של מחוקק המשנה, וכן 'ודאי שבית המשפט ינהג כך, כאשר קיים פירוש סביר ומתקבל על הדעת, אשר על פיו ניתן היה להקנות למחוקק המשנה את הסמכות, על פיה פעל למעשה בהתקינו את תקנותיו'... בנוסף לכך, התפישה היא כי חקיקת משנה אשר אושרה - על-פי הקבוע בחוק - על-ידי ועדה של הכנסת, 'המשקפת פחות או יותר בהרכבה הסיעתי את הרכב הכנסת, הרי זה מעין חקיקה עקיפה מטעם הכנסת עצמה'..." (דב"ע נד/0-233 המוסד לביטוח לאומי - רדואן [1], בעמ' 115-111). עינינו הרואות כי מסגרת הסמכה זו מקנה לשר שיקול-דעת רחב ומקיף, אם כי לא מוחלט. זאת ועוד, הכללים אשר גובשו בפסיקה לפסילת תקנות הלוקות באי-סבירות הם כדלקמן: "(1) חוסר הסבירות צריך להיות קיצוני ויורד לשורשו של ענין. (2) הוראת התקנה סוטה במידה ניכרת מהגשמת המטרה החקיקתית שלה. (3) העוול הנגרם על ידי התקנה נעוץ בהסדר כללי שנקבע בה ואינו מוגבל למקרי שוליים חריגים. (4) מקום שחקיקת משנה זכתה לאישור ועדה מוועדות הכנסת, פעולה הנתפסת כחקיקה עקיפה מטעם הכנסת עצמה, יבטלה בית המשפט רק כאמצעי אחרון וקיצוני ביותר שאין בפניו כל פתרון אחר. (5) תיקון העוול יכול להיות מושג רק בביטול התקנה. (6) ביטול התקנה לא יפגע בציפיות שהתקנה נטעה בקרב הציבור". (דב"ע 04-12/98 ברוכי - המוסד לביטוח לאומי [2], בעמ' 80-79). במקרה דנן, התנאים המנויים לעיל אינם מתקיימים ולגישתנו התקנות, לרבות תקנה 2(3) לתקנות, אינן לוקות בחוסר סבירות. 15. בא-כוח המערערת ביקש לתמוך טענתו כי המערערת זכאית לקבלת גימלה, בטיעונו שהעיקרון הכללי שבחוק הביטוח הלאומי גובר על הוראות התקנות, שהרי החוק, על דרך הכלל, מקנה זכאות למערערת, מה שאין כן התקנות. בכך, לטענתו, אין סבירות, אין צדק ואין סמכות. 16. ראשית נציין, כי נימוקי בית-דין קמא בשאלת סבירות התקנות מקובלים עלינו (ראה סעיף 6 לעיל). כאמור, מכוח התקנות, הכרה בתאונה כ"תאונת עבודה" בשטחי ה"אזור", תהא אך ורק מקום בו נשלח העובד תושב ה"אזור" לעבודה על-ידי לשכת העבודה המצויה ב"אזור". הדרישה כי העובד יישלח לעבודה על-ידי לשכת העבודה שב"אזור", עונה על דרישת הזיקה המשפטית למדינת ישראל. עסקינן ב"זיקה מוגברת", לאמור: הזיקה אותה דרש מתקין התקנות, לשם הכרה בתאונה אשר אירעה בשטח ה"אזור" כ"תאונת עבודה", מלבד עצם היות הנפגע עובד בתחומי מדינת ישראל, היא זיקה לעצם קשירת יחסי העבודה, כנובעים מהפניית העובד לעבודתו על-ידי לשכת העבודה שב"אזור". זאת ועוד, תקנה 2(3) לתקנות מכירה בצורך של מדינת ישראל לפקח על כניסת עובדים מה"אזור" לעבודה בשטחי מדינת ישראל. לפיקוח זה נימוקים רבים. 17. בנוסף, על מחוקק המשנה לשקול גם שיקולים תקציביים, בבואו להתקין תקנות כגון התקנות העומדות ביסוד הערעור שלפנינו (ראה עב"ל 59/96 שבדרון - המוסד לביטוח לאומי [3]). 18. באשר לטענת ההפליה, יפים לענייננו הדברים אשר נאמרו על-ידי סגן הנשיא (כתוארו אז) ס' אדלר: "לגבי זכויות לא מעטות מבחין חוק הביטוח הלאומי בין תושבי ישראל לבין אלה שאינם תושבי ישראל. ביטחון סוציאלי הינו ביטוח בעל אופי טריטוריאלי. הדבר מובן מאליו, למדינת ישראל יש אחריות לרווחת אזרחיה ותושביה. אחריות זאת נובעת מהזיקה היציבה שבין התושבים המבוטחים לבין המדינה, זיקה היוצרת מחויבות הדדית ביניהם: מחויבות המדינה היא לרווחת תושביה ומחויבות התושבים לתשלום דמי ביטוח ולנשיאה בנטל הביטוח... לעומת זאת, אין המדינה אחראית לרווחת אנשים שאינם תושביה אלא אם קיבלה זאת על עצמה במפורש בחקיקה או באמנה. בדרך-כלל, הזיקה בין מי שאינו תושב ישראל לבין מדינת ישראל אינה יציבה או ממושכת... ישראל רשאית לקבל על עצמה אחריות מוגבלת בתחום הרווחה בעבור חלק מתושבי יו"ש, ואין היגיון בעמדה, כי על ישראל להחליט בין קבלת אחריות מוחלטת בעבור תושבי יו"ש לבין אי-קבלת שום אחריות..." (דב"ע נו/0-162 עבאדין - המוסד לביטוח לאומי [4], בעמ' 583-582). 19. נחה דעתנו, כי גוף חוק הביטוח הלאומי ולבבו, ביקשו להוציא מקרה כהמקרה דנן מתחולתם. אין מקום להרחיב את ה"הרחבה" מעבר לגבולותיה הדווקניים, הגם שבחוק סוציאלי עסקינן, אשר יש לפרשו באורח ליברלי. אין מקום למתן פרשנות אשר תחרוג מגבולות ההיגיון והרצוי ותטיל מעמסה כספית על המוסד, מקום שהמחוקק ומחוקק המשנה לא התכוונו לכך. 20. בא-כוח המערערת מלין, כי נפגעו זכויות יסוד של המערערת. לא מצאנו כי כך אירע בענייננו לאור כלל האמור לעיל. עם זאת ייאמר, כי לאור הוראת סעיף 10 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שחוקי היסוד אינם חלים במקרה דנן, שכן חוק הביטוח הלאומי והתקנות אשר הותקנו מכוחו קדמו לחקיקתם (ראה: דב"ע 0-391/97 חלמיש - המוסד לביטוח לאומי [5], בעמ' 96; עב"ל 190/99 רחמיאן - המוסד לביטוח לאומי [6]). ועוד נוסיף, כי ככלל, אין בכך לגרוע מן הפרשנות של דברי חקיקה אלה, הנעשית מכוח חוקי היסוד ועל-פיהם. סעד חלופי 21. בא-כוח המערערת טען בפנינו טענות מטענות שונות, אשר לא מצאנו להן בסיס בדין. נציין, כי בא-כוח המערערת לא נקט בהליך הנכון לצורך קבלת הסעד אותו ביקש. בא-כוח המערערת ביקש לפסול את התקנות. אולם, גם אם היינו מגיעים למסקנה כי יש מקום לפסול את התקנות, הרי שהדבר לא היה מועיל למערערת, שכן בהיעדר הוראה מפורשת בדין לא תזכה המערערת בקבלת הגימלה. תחת זאת, יכולה הייתה המערערת לתקוף "תקיפה ישירה" את שיקול-הדעת של מחוקק המשנה, שלא להכליל בתקנות מקרה כגון המקרה שלפנינו (ראה בג"ץ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי [7], בעמ' 432). טענותיו של בא-כוח המערערת מכוונות לשביל זה, אך הוא ביכר שלא לילך בו ואין אנו מוסמכים להורות למחוקק המשנה להתקין תקנות. 22. מקובלות עליי הערותיו של חברי השופט י' פליטמן. השופט י' פליטמן דעתו של חברי השופט ר' כהן מקובלת עליי אלא שאני מוצא מקום להוסיף לה שתי הערות קצרות: 1. הכיסוי הביטוחי על-פי חוק, ככל שמדובר בתאונות שאירעו בדרך לעבודה, מוגבל לאותן תאונות שנגרמו עקב סיכוני הדרך. לאור זאת טבעי הוא החיוב החוקי המטיל אחריות על המדינה ומוסדותיה לתגמל את נפגעי סיכוני הדרך בתאונה שאירעה בתחומה, להבדיל מנפגעי סיכוני הדרך בתאונה שאירעה מחוץ לתחומה; ואין צידוק לקבוע כלל משפטי, המחייב את המדינה להכיר כנפגעי עבודה את אלה שאינם תושביה, שנפגעו בתאונה שאירעה להם מחוץ לגבולותיה בגין סיכוני הדרך שאינם בתחומה. המבואר לעיל ממחיש את עקרון הטריטוריאליות בהחלת החוק המחייב תקנות מפורשות לשם סטייה הימנו. משתחומה של תאונה בעבודה שאירעה בדרך מהעבודה למעון מוגבלת כאמור על-פי תכלית החוק ולאור עקרון הטריטוריאליות - אין המערערת רשאית להתעלם מכך וטענתה למיותרות התקנות מתוך הסתמכות על החוק עצמו ראויה להידחות. 2. בתקנות עצמן ישנה החרגה מעקרון הטריטוריאליות. לפיהן, תאונה שאירעה לתושב האזור העובד בישראל בדרכו מעבודתו למעונו - תוכר כתאונה בעבודה; אולם זאת בכפוף לסייג של הישלחות אותו עובד לעבודה בישראל על-ידי לשכת העבודה. אותו סייג מתבקש מעצמו, שהרי העסקת תושבי האזור בישראל מוסדרת על-ידי מנגנון של שירות התעסוקה כדי למנוע בין השאר העדפת עובדים מן האזור על פני עובדים תושבי ישראל, ואך סביר הוא לקבוע כי ההחרגה מעקרון הטריטוריאליות כאמור בתקנות תחול אך ורק על תושבי האזור המועסקים כדין בישראל. משהמערערת בנסיבות המקרה שלפנינו לא הועסקה כדין בישראל - אין להכיר בתאונת הדרכים שאירעה לה באזור, בדרכה מעבודתה למעונה, כתאונה בעבודה. השופטת נ' ארד מקובלת עליי חוות-דעתו של חברי השופט כהן וכן מקובלות עליי הערותיו של חברי השופט פליטמן ואני מצטרפת לאמור בהן. סוף דבר לאור כל האמור, בדין נדחתה תביעת המערערת על-ידי בית-דין קמא ואף אנו דוחים את הערעור, בעיקר מטעמיו של בית-דין קמא. אין צו להוצאות. ניתן היום, י"ב בטבת תשס"ב (27.12.2001), בהיעדר הצדדים.תאונת דרכים