ארנונה על ''רחוב'' - פקודת העיריות

מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא ארנונה על ''רחוב'' - פקודת העיריות: 1. לפני עתירת רכבת ישראל (להלן:"העותרת" או "הרכבת") נגד החלטת עיריית מודיעין רעות (להלן:"המשיבה"), בעניין חיובי ארנונה שהטילה המשיבה על העותרת לשנת 2012, וביניהם שטחים עליהם הטילה המשיבה חיוב בארנונה לראשונה. במסגרת עתירתה טענה הרכבת, בין יתר טענותיה, כי החלטת המשיבה לחייב אותה בארנונה בגין השטחים החדשים אינה חוקית, שכן שטחים אלה הינם "רחוב", כהגדרת המונח בפקודת העיריות, וככאלה אינם ברי חיוב בארנונה. במקביל להגשת העתירה לפני, הגישה הרכבת השגה למנהל הארנונה אצל המשיבה, אשר טרם נדונה. במהלך הדיון שנערך בנוכחות הצדדים, עלתה השאלה האם הסמכות העניינית לדון בשאלה האם מדובר ב"רחוב" או "נכס" נתונה לבית המשפט במסגרת עתירה מנהלית או האם מדובר בשאלה שבסמכות מנהל הארנונה. כמו כן עלתה השאלה האם יש להמתין ולמצות את הליכי ההשגה והערר, בטרם תידון העתירה לגופה על כל חלקיה, או האם יש לדון בעתירה כבר עתה. אלה השאלות עליהן עלי ליתן מענה בהחלטה זו. טענות הצדדים: 2. בא כוח המשיבה טוען כי החיוב לשנת 2012 אשר הוציאה המשיבה לעותרת ואשר כלל חיוב שטחים שלא חויבו בעבר, בא אל העולם בעקבות עע"מ 8286/07, רכבת ישראל בע"מ נגד עיריית הרצליה, שניתן בבית המשפט העליון ביום 14.3.2011, על ידי השופט צ' הנדל. בפסק הדין נקבע כי ניתן לחייב בארנונה גם מנהרה להולכי רגל בתחנה, את מבנה התחנה ואת החניון הפתוח לציבור הצמוד אליה. החיוב כאמור התאפשר לאחר שבית המשפט העליון הגיע למסקנה כי מתקנים אלה אינם בגדר "רחוב" הפטור מתשלום ארנונה, אלא הם עונים להגדרת "נכס" וככאלה הם ברי חיוב. נוכח האמור בפסק הדין, מצאה המשיבה כי ניתן לחייב את העותרת בארנונה בגין מתקנים אלה, ושומת 2012 הוצאה בהתאם. יחד עם זאת טען בא כוח המשיבה כי לא ניתן לדון בעתירה שהגישה העותרת נגד חיוב זה במעמד זה בזמן. לטענתו, במצב בו טרם נדונה ההשגה שהגישה העותרת אצל מנהל הארנונה, והמצב העובדתי של הנכסים טרם הוברר, הרי שדיון בעתירה עשוי להתיייתר אחרי שטענות כאלה ואחרות יבואו על פתרונן במהלך הדיון בהשגה כאמור. לעומתו טוענים באי כוח הרכבת כי יישום פסק הדין בעניין הרכבת נגד עיריית הרצליה דורש פרשנות משפטית, וכיון שמנהל הארנונה אינו משפטן ואין לו הסמכות לפרש הלכה של בית משפט העליון, אזי אין בידיו הסמכות לדון בעניין ודין טענותיה להישמע במסגרת עתירה מנהלית, כבר בשלב זה. מוסיפים באי כוח העותרת ומפנים אל עע"מ 259/05, דוד שי ז"ל נ' עירית נצרת עילית, מיום 6.11.2011, שם פסק בית המשפט העליון מפי השופט גרוניס, כי לא היה מקום לדחות את טענות המערערים על הסף כאשר ביקשו לטעון נגד חיוב בארנונה במסגרת עתירה מנהלית (ולא במסגרת השגה למנהל הארנונה), בנימוק שהמחלוקת עוררה שאלה משפטית אשר טרם נדונה על ידי בית המשפט העליון ואשר קיימת לגביה חוסר בהירות בפסיקת בתי המשפט המחוזיים. משום שהעותרת סבורה כי מודבר בשאלה בעלת מאפיינים דומים, מבקשת היא כי אדון בעתירה על שלל טענותיה עתה, בטרם תתברר ההשגה שהגישו. דיון והכרעה: 3. אקדים ואומר כי דעתי בעניין זה כדעת המשיבה מן הטעמים כדלקמן: א. סעיף 3 בחוק הערר מסמיך את הרשות המקומית לגבות ארנונה בגין "נכסים" בלבד, בעוד ש"רחוב" פטור מתשלום ארנונה. וזוהי לשון סעיף 3 בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית): (א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה: (1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום; (2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו; (3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות; (4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג - שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס. (ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א). הרכבת טוענת כי השטחים נשוא העתירה אינם "נכס" ולכן אינם באים בגדרו של סעיף 3 לעיל ומכאן שהסמכות לערר על החלטת המשיבה היא לביהמ"ש לעניינים מנהלים על דרך של עתירה ולא למנהל הארנונה. לטענתה, המתקנים הם רחוב (ראו הגדרת רחוב בהמשך) אשר אינו בר חיוב בארנונה. לחיזוק טענתה הציגה חוות דעת מטעם שמאי מקרקעין המתייחסת לנכסים שחויבו על ידי המשיבה. המשיבה מאידך סבורה כי מדובר ב"נכס". מחלוקת דומה נדונה במסגרת עניין הרכבת נגד עיריית הרצליה המוזכר לעיל, שם סקר השופט הנדל את המסגרת הנורמטיבית והגיע לכלל מסקנה כי הן חוקי העזר, הן סעיף 269 בפקודת העיריות והן פקודת הפרשנות אינם מספקים פרשנות חד משמעית למושג "רחוב". כתוצאה מהעדר הגדרה קוהרנטית רלבנטית לעניין שלפנינו, מתאפשרות מספר דרכים לפרשנות המושג רחוב (ראו סעיפים 5-8 בפסק הדין). בסופו של ניתוח, ובמטרה להבהיר את המושג "רחוב" הגיע השופט הנדל לכלל מסקנה כי הפרשנות הקבועה בסעיף 269 בפקודת העיריות, היא הפרשנות המועדפת למושג "רחוב", שכן היא בגדר "הסדר ספציפי". יחד עם זאת, לצורך יישום ההגדרה על המתקנים הספציפיים בתחנת הרכבת, אותה הגדיר השופט הנדל כ"נכס מורכב בעל מאפיינים יחודיים", נקבע כי יש להתחשב גם בהגדרת המונח כפי שהיא מופיעה בפקודת הפרשנות. לשון סעיף 269 בפקודת העיריות [נוסח חדש]: "בפרק זה ובפרק שלאחריו - "נכסים" - בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב; "רחוב" - לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בנין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו- (2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב- 1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה;" ואכן, כפי שהדגיש השופט הנדל בפסק הדין, ההכרעה בשאלה האם מדובר ברחוב או נכס, בנוגע לכל מתקן ממתקני הרכבת, צריכה להתבסס על תשתית עובדתית ברורה, ספציפית לשטחים הנדונים. ובהקשר למקרה שלפני, כדי לקבוע האם מתקני הרכבת הינם בגדר רחוב כהגדרתו בסעיף 269 בפקודת העיריות (שכן, במידה והשטח יוכר כרחוב, הרי שמדובר בהחלטה בלתי חוקית שצריכה לידון במסגרת עתירה מנהלית, ואילו, אם מדובר בנכס, אזי לפנינו שאלה של סיווג שהסמכות לדון בה נתונה למנהל הארנונה ולועדת הערר) - יש לבסס תשתית עובדתית שאינה שנויה במחלוקת. הדרך לביסוס תשתית זו היא בדיקת טכנית עובדתית של המצב בפועל, בדיקת השימוש שנעשה בתקנים, בלעדיות השימוש, החזקה וכיוצא באלה, הכוללים, לעיתים, ביקור במקום. ואכן, בעצמה הגישה העותרת חוות דעת שמאי התומכת בטענותיה כי מדובר ברחוב, עובדה שדי בה כדי להביא להבנה כי מדובר במחלוקת שהיא עובדתית - טכנית מטבעה. לבית המשפט לעניינים מנהליים, בדונו בעתירה מנהלית, אין את הכלים לבירור עובדתי כאמור. במסגרת עתירה מנהלית תפקידו של בית המשפט הוא לבחון את סבירות ההחלטה המנהלית. הא ותו לא. בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המקומית בשיקול דעתו, הוא אינו ממנה מומחים מטעמו ואף אינו מכריע בין מומחים שהביאו הצדדים. תפקידו של בית המשפט הוא בחינת התשתית העובדתית שהיתה פרוסה לפני הרשות המקומית, ורק כדי שיוכל לפסוק האם הגיעה הרשות להחלטה סבירה, על בסיס אותה תשתית עובדתית. אם כך היה, אל לו להתערב בהחלטתה, אפילו אם סבור הוא כי היה מגיע לתוצאה אחרת (ראו בבר"מ 3186/03, מ"י נ' שולמית עין דור, נח(4), 754). לעומת זאת, הכלים לבירור עובדתי, כאמור, נתונים בידיהם של מנהל הארנונה וועדת הערר, ועל כך התבטא השופט גרוניס בעע"מ 5640/04, מקורות חברת מים בע"מ נגד מועצה אזורית לכיש ואח', מיום 5.9.05 : "המאפיין של הטענות המפורטות בסעיף 3(א) לחוק הערר הוא שהן נוגעות לעניינים עובדתיים וטכניים המצריכים לעיתים את בדיקת המצב בפועל, ולא מדובר בשאלות בעלות היבט משפטי מובהק, כגון הקריטריונים לקביעת הארנונה או סבירות גובה הארנונה". מכל האמור עולה כי מנהל הארנונה וועדת הערר - להם בכלים לדון בשאלה כגון השאלה המונחת לפני. ב. העותרת מסכימה כי למנהל הארנונה ולועדת הערר שמורה בסעיף 3(א)(2), המצוטט לעיל, הסמכות לדון בסיווג הנכסים, אלא שלשיטתה, מדובר ב"סיווג נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה", ולא לסיווג "רחוב" שאינו בגדר "נכס" ואינו מופיע כלל בצו הארנונה. אילו הייתי מקבלת גישה זו, הרי שאז נותרה השאלה העובדתית פתוחה ונתונה להכרעה בידי ערכאה שאינה בעלת הכלים לבררה לאשורה. גם טענת העותרת כאילו מדובר בשאלה משפטית אשר קיימת לגביה חוסר בהירות והיא טרם נדונה בבית המשפט העליון, לא תואיל, משום שעניין דומה כבר נדון במסגרת פסק דין הרכבת נגד עיריית הרצליה, ואין מדובר בשאלה חדשה שאין לגביה בהירות משפטית. השופט הנדל אשר קבע כי יש לבסס תשתית עובדתית ועל גביה לקבוע האם מדובר ברחוב או בנכס, עשה כן בדונו בבקשת רשות הערעור על החלטת בית המשפט המנהלי, במסגרת ערעורים מנהלים שהוגשו לפניו. קרי; בית המשפט העליון לא כפר בסמכותו לדון בשאלות אלה במסגרת ערעור מנהלי. ג. זאת ועוד; טוענת המשיבה בהיגיון רב, כי למעשה, טענותיה של העותרת הן בבחינת "אותה הגברת בשינוי אדרת" שכן העותרת מציגה את אותה השאלה שנדונה בפסק דין הרכבת נ' עיריית הרצליה באופן שונה אחרת - העותרת טוענת שאינה חייבת בארנונה משום שמדובר בשטח שהוא "רחוב". ניתן לנסח טענה זו במילים אחרות לפיהן טענתה היא כי אינה מחזיקה בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 - 269 בפקודת העיריות, כאשר טענה כזו, כשהיא מנוסחת כך, ברור כי דינה להתברר על ידי מנהל הארנונה וועדת הערר. גם מטעם זה אני סבורה כי יש למנהל הארנונה סמכות לדון בשאלת שבמחלוקת. 4. אין חולק כי אילו עסקינן, לכל הדעות, ב"רחוב", הרי שאז החלטת המשיבה לחייבו בארנונה היתה החלטה בלתי חוקית, שלכאורה, מקומה להתברר כאן. ואולם משעה שעצם הגדרת השטח שנויה במחלוקת, אינני רואה מנוס אלא משימוש בכלים הנתונים למנהל הארנונה וועדת הערר לבחון את המצב לאשורו. 5. מכל האמור עולה כי מפאת מאפייניה העובדתיים של המחלוקת, נוכח העובדה כי שאלות כגון אלה נדונו בדרך של ערעור מנהלי בעבר, נוכח העובדה כי המחלוקת כפי שהציגה אותה העותרת זהה במהותה למחלוקת שנפתרה בפסק הדין בעניין הרכבת נגד עיריית הרצליה אשר קבע מסמרות בשאלות הסיווג בין נכס לרחוב, וביאר את השאלה המשפטית דנן - דין המחלוקת בעניין סיוג השטחים- רחוב או נכס, להתברר במסלול של השגה. סוף דבר: 5. אשר על כן אני קובעת כי השאלה האם מדובר בשטחים העונים להגדרת "רחוב" או "נכס" תידון לפני מנהל הארנונה, ולפני ועדת הערר, אם תבחר העותרת לערר על החלטתו. יתר טענות העותרת בעתירה יתבררו לאחר קביעת התשתית העובדתית אצל מנהל הארנונה וועדת הערר (אם יגיעו העניינים לידי כך), באופן שאינו שנוי במחלוקת וניתן יהיה לבחון את החלטת הרשות המנהלית על בסיס תשתית זו. במידה ותבחר העותרת שלא להמשיך בעתירה זו, תודיע על כך לבית המשפט בהזדמנות הראשונה. על הצדדים ליידע את בית המשפט עד ליום 15.11.2012 במצב התקדמות התיק אצל מנהל הארנונה. בנסיבות העניין לא ניתן צו להוצאות.עירייהארנונהפקודת העיריות