מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא חוזה בכירים ברשויות המקומיות: פתח דבר 1. בתביעה זו, עותר התובע, המשמש כמבקר עיריית אופקים (להלן: "הנתבעת") או "העירייה") לאכוף על הנתבעת את הוראות חוזה הבכירים שנכרת עימו ולשלם לו הפרשי שכר עבודה והפרשים בגין זכויות סוציאליות בסך 674,498 ₪ וכן פיצויי הלנת שכר המגיעים לו לטענתו מתוקף תפקידו והסכם העבודה שנחתם עימו, לפיו זכאי לשכר בשיעור 90% משכר בכירים ולא כפי שהחליטה העירייה לשלם לו. כמו כן תובע פיצוי בגין עגמת נפש, התעמרות והפרה מכוונת של זכויותיו על ידי העירייה שנועדו לפגוע בו ולמנוע ממנו למלא תפקידו כמבקר העירייה וכן פיצוי בגין פגיעה בתנאי עבודתו שכרו וצבירת הזכויות הסוציאליות של התובע אשר בשל התנהלות העירייה חלק מתביעתו התיישנה, הכל כפי שפורט בפרק ז' לכתב התביעה ובסך כולל של 100,000 ₪. העובדות הצריכות לתביעה: 2. הנתבעת, היא עיר המונה כ-27,000 תושבים, המצויה מזה כ-13 שנה בתהליך של הבראה בשל גרעון רב שנים שנגרם כתוצאה ממצבה הכלכלי של העיר ותושביה. במסגרת הליך ההבראה, ליווה משרד הפנים את העירייה, באופן בו הוצמד לעיר בשנת 2004 חשב מלווה ובהמשך בשנת 2007 מונה לה ועד ממונה שהורכב משליחי משרד הפנים שהחליף את מועצת העיר שפוזרה. 3. נקדים ונציין כי המדינה - משרד הפנים צורפה לתביעה כצד מעוניין (מתייצבת בהליך), זאת נוכח מעורבותה בקביעת תנאי העבודה והשכר בעירייה, ולא התבקש נגדה כל סעד אופרטיבי. 4. התובע התקבל לעבודתו כמבקר העירייה במכרז ביום 22/12/96, על פי אישור מועצת העיר שניתן ביום 24/12/96 (ת/1 ונספח 1 לתצהיר התובע). תפקיד מבקר העירייה הינו תפקיד סטטוטורי הקבוע בסעיף 167(ב)-(ד) ובסעיף 167א לפקודת העיריות [נוסח חדש]. 5. בששת החודשים הראשונים להעסקתו, היינו עד ליום 14/5/97 הועסק התובע על פי חוזה אישי בשכר חודשי. 6. ביום 7/10/97 החליטה מועצת העירייה על הארכת ההתקשרות עם התובע ב- 6 חודשים נוספים באופן שתושלם שנת ניסיון. 7. במהלך שנת הניסיון התובע השתכר שכר כולל בסך 12,000 ₪, ולטענתו שכר הנמוך מזה שהובטח לו על פי תנאי העסקתו, ובשל מצבה הכלכלי של העירייה. 8. בתום שנת הניסיון מונה התובע בידי מועצת העירייה לכהן כמבקר העירייה באופן קבוע על פי "חוזה בכירים". 9. בהחלטת מועצת העירייה בעניין זה מיום 21/7/98 נקבע כי הגמול אשר ישולם לתובע יהיה כדלקמן: בשנת העסקתו הראשונה- 70% משכר בכירים; בשנה השנייה- 80% משכר בכירים והחל מהשנה השלישית ואילך - 90% משכר בכירים. יצוין כי פרוטוקול החלטת המועצה ממועד זה לא הוצג בפנינו שכן נטען כי "נעלם" מתיקו האישי של התובע, אולם ניתן ללמוד על קיומה של ההחלטה מעדויות הנתבעת ממסמכים אחרים שצורפו ביניהם התכתבויות שונות בין התובע לגורמים בעירייה (למשל נספחי ת/4,ת/18,ת/22ו-ת/24 לכתב התביעה). 10. בהתאם להחלטת מועצת העירייה, התובע חתם על טיוטת הסכם העסקה נושא תאריך 25/10/98 בצירוף הערותיו לחוזה בדף נפרד (נספחים ת/5 ו-ת/6). בגוף החוזה נקבע כי שכרו של התובע יהיה בסך 70% מדרגה 6 בכירים (סעיף 8 לחוזה) כאשר רק בנספח לחוזה פורטה החלטת מליאת מועצת הנתבעת באשר לזכאות התובע להעלאה בשכרו בשיעורים שפורטו בסעיף 9 לעיל. בעותק החוזה שצירף התובע לתביעתו קיימת חתימתו על החוזה אולם אין כל חתימה מטעם מי מהצדדים על הנספח לחוזה. 11. בפועל העירייה שילמה לתובע במשך כל שנות העסקתו ועד ל- 5/09 שכר בשיעור 70% משכר בכירים הכל כפי שיפורט להלן. 12. ביום 21/10/98 פנה התובע לשולה דהן (מנהלת מנגנון העירייה) והמציא לה את החוזה כשהוא ממולא על ידו וביקש להשלים סעיפים ותיקונים בחוזה ולהעבירו לחתימת העירייה וביקש להעביר לו העתק חתום מהחוזה (נספח 28 לתצהירו). פניה נוספת של התובע למר ארז בדש גזבר העירייה היתה מיום 28/10/98 להשלמת שכר רטרואקטיבית על פי תנאי החוזה (סנפח 30 לתצהירו). ב- 13 ביולי 1999 פנה התובע לשולה דהן, בבקשה ליישם את מדרג שכרו שפורט בנספח לחוזה העבודה תוך כך שהלין על כך כי אין כל ביטוי לשינויים בשכר שהיה זכאי לקבל מאותו מועד (80% משכר מנכ"ל החל 2/6/99). התובע ביקש להנחות את חשב השכר בסוגיה וציין כי העביר מזכר בנושא זה (נספח 32 לתצהירו במקום עדות ראשית). 13. ביום 3/9/01 פנתה הנתבעת אל מר ישראל שפיצר, מנהל אגף כח האדם ושכר ברשויות המקומיות לאישור חוזים של מספר עובדי עירייה שהועסקו על פי חוזה אישי (בכירים), ביניהם גם התובע (סעיף 14 לתצהירה של מירי ועקנין - מנכ"ל העירייה). באשר לרקע לפניה באותו מועד הצהירה שולה דהן כי באותה עת עקב מצבה הכלכלי של הרשות התקיימה תוכנית הבראה ואז החל משרד הפנים לבקר את העירייה בצורה צמודה יותר וביקש לעיין בכל חוזה הבכירים ולכן העבירה העירייה למשרד הפנים את חוזי הבכירים השונים לאישור. יודגש כי הרקע להמצאת החוזים לאישור משרד הפנים פורט רק בתיקון לתצהירה של שולה דהן, אישור שאושר במהלך דיון ההוכחות (נ/1). 14. בעקבות הפנייה, אישר מר שפיצר ביום 4/4/02 את שכרו של התובע כך שיהיה בשיעור 70% משכר בכירים דרגה 6 כאמור בסעיף 8 לחוזה שהוצג בפניו. (נספח 2 לתצהיר מירי ועקנין). 15. ביום 26/9/04 העביר היועץ המשפטי של העירייה חוות דעתו בעניין גובה שכרו של התובע, בעקבות פנייתו אל ראש העיר דאז, מר אבי אסרף, לפיה העירייה אינה עומדת בהתחייבותה בכל הנוגע לתשלום שכרו. היועמ"ש ציין בחוות דעתו כי ממועד זה ואילך יש לשלם לתובע שכר בשיעור 85% משכר בכירים בהתאם לחוזר המנכ"ל מ-1999. עם זאת ציין כי אין כל הצדקה לתשלום שכר זה באופן רטרואקטיבי (נספח 50 לתצהיר התובע) 16. למרות האמור בחוות הדעת המשיך התובע לקבל 70% משכר בכירים. 17. ביום 24/7/08 פנה התובע באמצעות ב"כ למר אזולאי ראש העירייה דאז, במכתב בו הלין על פגיעה בשכרו ובזכויותיו. במכתב תבע התובע הפרשי שכר בשיעור שתבע בתביעתו הנוכחית לרבות תביעה לזכויות סוציאליות ופיצוי בגין הפרת הסכם ועוגמת נפש, אלא אם ישולמו כל התשלומים שתבע התובע במכתב הנ"ל (ת/16). 18. בתגובה השיב לו היועץ המשפטי של העירייה במכתב מיום 7/8/08 בו ציין כי התובע מעולם לא הלין על פגיעה בשכרו במשך כל השנים. נטען כי מפאת מצבה הכלכלי של העירייה לרבות העובדה כי מדובר בתקציב שנתי, כל הקשור לתשלום שכר בגין שנים עברו, מחייב אישור משרד הפנים והאוצר להוצאה נוספת, כל זאת בכפוף לתקופת התיישנות. צוין במכתב כי פניית התובע הועברה לבדיקת העירייה ולצורך כך התחייבה העירייה לפנות למשרד הפנים והאוצר לקבלת תגובתם לטענות שהועלו במכתב (ת/17 לכתב התביעה). 19. ביום 2/10/08 פנתה ב"כ התובע במכתב תזכורת ליועץ המשפטי של העירייה, שמואל פז (ת/20 לכתב התביעה). לתזכורת זו התקבלה תגובה מיום 27/10/08 כי העניין נמצא בטיפול (ת/21). 20. ב-25/1/09 הגיש התובע תביעתו הנוכחית. כתב תביעה מתוקן הוגש ביום 2/6/10 בעקבות טענת התיישנות שנטענה על ידי הנתבעת בכתב הגנתה. 21. בעקבות הגשת התביעה ערכה העירייה דיון במליאה בנושא דרישותיו של התובע. החלטת המליאה היתה כי היא תמתין לתשובת הגורם המוסמך במשרד הפנים ולהוראותיו בדבר גובה השכר לו זכאי התובע. 22. ביום 16/3/09 פנתה הנתבעת באמצעות היועץ המשפטי למר שפיצר במכתב לקבלת עמדתו באשר לתביעת התובע (נספח 85 לתצהירו של התובע). כמו כן צורפה החלטת מליאת המועצה לעיונו של מר שפיצר על פי מכתב היועץ המשפטי מיום 7/6/09. 23. מר שפיצר קבע במכתב תגובתו מיום 18/3/09 כי יש לשלם לתובע שכר בגובה 85% משכר הבכירים בהתאם לחוזר מנכ"ל משנת 1999. עוד צוין במכתב כי ניתן לשלם שכר מופחת לעובד בתפקיד מבקר בתנאי שההורדה היא אחידה לכל התפקידים הסטטוטוריים ברשות כולל אלה המועסקים בחוזים אישיים באחוז משכר בכירים (נספח 5 לתצהיר מירי ועקנין). בעקבות מכתב זה ערכה מועצת העירייה ישיבה נוספת בה הוחלט לשלם לתובע שכר בגובה 85% משכר בכירים רטרואקטיבית החל מאוגוסט 2008. 24. ביום 7/6/09 פנתה העירייה למר שפיצר במכתב לאישור החלטת מועצת העיר בנוגע לתשלום האמור. בתגובה השיב מר שפיצר לעירייה במכתב מיום 29/7/09 כי לאחר בחינת בקשתה של העירייה להעלאת שכר התובע לשיעור של 85% משכר בכירים, האישור ניתן אך ורק החל מחודש מאי 2009, היינו ממועד החלטת העירייה ולא רטרואקטיבית מחודש 8/08. עוד צוין במכתב כי האישור האמור מותנה במכתב של החשב המלווה וגזבר הרשות על יכולת מימון תקציבית להעלאת שכרו. 25. העירייה פנתה אל החשב המלווה וזה אישר ביום 12/11/09 לשלם לתובע שכר לפי 85% משכר בכירים החל מחודש נובמבר 2009 בלבד (נספח 9 לתצהיר מירי ועקנין) 26. בהתאם להוראה זו שילמה הנתבעת לתובע שכר בשיעור 85% משכר הבכירים החל ממשכורת חודש 11/09. 27. בהמשך, בעקבות דיון מוקדם שנערך בפני בית הדין ביום 7/7/10 שילמה העירייה לתובע את ההפרשים בין שכרו לבין שכר בשיעור של 85% בגין התקופה ממאי עד אוקטובר 2009. 28. התובע תובע בתביעתו המתוקנת סך הפרשי שכר בסך של 534,964 ₪; הפרשי זכויות סוציאליות בסך של 139,534 ₪, בצירוף הפרשי הלנה ו/או ריבית והצמדה; פיצוי בגין עוגמת נפש התנכלות הנתבעת כלפיו והפרת הסכם העבודה על ידה בסך של 100,000 ₪; ובנוסף תובע צו לאכיפת חוזה הבכירים שנחתם עימו. עיקר טענות התובע 29. התובע טען כי במשך כל שנות העסקתו הנתבעת שילמה לו שכר בשיעור 70% משכר בכירים בלבד בעוד שהיה זכאי החל מהשנה השלישית להעסקתו ואילך ל-90% משכר בכירים. בכך נטען כי הנתבעת הפרה את הוראות הסכם העסקתו וכן את הוראות הנחיות חוזר מנכ"ל 93', שהיו הרלוונטיות למועד חתימת ההסכם עימו. 30. התובע טען כי חוזה הבכירים שנכרת בינו לבין הנתבעת תאם לחלוטין את הוראות הדין הרלוונטיות שהיו אז שכן קבל את אישור מועצת העירייה וכן עמד בתנאי חוזר 93' שהיה בתוקף במועד המינוי, ממנו עולה כי לא היה כל צורך בהסכמה או באישור של הממונה על השכר לקידום מדרגות שכרו ביוני 99' וביוני 2000. 31. נטען כי אם חוזה העסקתו של התובע היה מובא לידיעת הממונה על השכר כפי שיתכן שקרה שכן עניין זה הוא באחריות העירייה ולא באחריות העובד, הרי שהממונה לא היה מתערב בהוראותיו שכן הוא תואם את חוזר 93' ואם היה מתערב, הרי שהתערבותו היתה נפסלת מחוסר סמכות. עוד נטען כי אישור העסקתו של התובע ברמת שכר של 90% שכר בכירים לא חרג מנורמות העירייה כבר בשנת האישור- 1998 והיא היתה אפשרית על פי שני החלופות שאוזכרו בחוזר 93'. 32. התובע טען כי יש לדחות את עמדת העירייה לפיה חוזה הבכירים לא נחתם ואף לא קוים על ידה בשל סירובו של הממונה על השכר לאשר את השכר הנתבע, שכן מכתבו של מר שפיצר נשלח לעירייה רק בשנת 2002 כמענה לפנייתו אליו משנת 2001 ואין לעירייה כל הסבר מדוע עד למועד זה לא קוים החוזה. 33. עוד נטען בהקשר זה כי רק בחוזר משנת 2002 נקבעה לראשונה גם הדרישה לאישור החוזים על ידי הממונה על השכר ולא רק חובת הדיווח, אולם זאת רק על חוזים שנכרתו לאחר 1/1/03 ולפיכך אינו חל בענייננו ומשכך אף מטעם זה יש לדחות טענת הנתבעת לפיה ההתקשרות עם התובע בחוזה בכירים היתה טעונה אישור הממונה על השכר ברשויות המקומיות. 34. עוד נטען כי הנתבעת למעשה הודתה כי הפרה את ההסכם ההעסקה של התובע, וראייה לכך ניתן למצוא בעובדה שלאחר הגשת התביעה החלה לשלם לו שכר בשיעור 85% בכירים , במקביל מעלה שורת "תירוצים" המצדיקים לגישתה את ההפרה, אך אין בהן כדי להצדיק ההפרה. נטען בהקשר זה כי כל טענות העירייה הן בבחינת "הודאה והדחה" ולכן הנטל להוכיחן רובץ על הנתבעת, אשר לא עמדה בנטל הראייתי להוכיחן עובדתית. 35. התובע טען כי יש לדחות טענת הנתבעת, לפיה לא קיימה את חוזה הבכירים בפועל בשל הנחייתו של מר שפיצר מ-4/4/02 , שכן זה הוטעה בפניית העירייה אליו לחשוב שהתובע הסכים לתשלום שכר של 70% ולטענת התובע לא הובא בפני מר שפיצר הנספח לחוזה ההעסקה, אשר קובע את מדרג שכרו ואת העובדה כי היה זכאי באותה העת לשכר של 90% משכר בכירים. 36. עוד נטען כי העירייה נתלתה בטענה כי מצבה הכלכלי הקשה של העירייה היווה הצדקה לאי תשלום שכרו של התובע על פי הסכם ההעסקה, אולם זאת רק בעניינו של התובע, שבעוד שלגבי עובדים בכירים אחרים בנתבעת אישרה תשלום שכר חורג. כך למשל לגבי מירי ועקנין עצמה, ששולם לה שכר של 100% משכר בכירים, וגם לגזבר העירייה ולמהנדס העיר אושר באותה העת תשלום שכר של 90% משכר בכירים. נטען כי המדובר באפליה של התובע מול עובדים אחרים בעירייה, אשר חלקם לא היו עובדים סטטוטוריים כלל אך קיבלו שכר בשיעור הגבוה משיעור שכרו. מעבר לכך נטען כי במועדים בהם שכרו של התובע היה צריך להתעדכן, תוכנית ההבראה הנטענת כלל לא היתה קיימת. נטען כי לא הוכח שאם העירייה היתה מקיימת את הסכם ההעסקה עם התובע, מצבה הכלכלי היה מורע בצורה כה מהותית המהווה הצדקה להפרת ההסכם. 37. התובע מעולם לא וויתר על שכרו ועל אכיפת הסכם העסקתו. התובע פנה לאורך כל תקופת העסקתו אל העירייה בדרישה לתשלום שכרו בהתאם למדרג שנקבע בנספח לחוזה, אך זו השיבה לו כ"לאחר יד" ומשידעה שהתובע לא יפנה לערכאות כל עוד הרשות אינה מתפקדת כהלכה. עוד נטען כי התובע לא ידע בזמן אמת על טענת העירייה לפיה ויתר על זכויותיו, אחרת היה תוקף אותן במועד. עיקר טענות הנתבעת 38. הנתבעת טענה כטענה מקדמית כי חלה התיישנות על תביעתו של התובע לתקופת עבודתו עד ליום 26/1/02 וכי הוא אינו זכאי לסעד כלשהו בגין התקופה הנ"ל שהתיישנה. 39. לגופו של עניין, טענה הנתבעת כי לא הפרה את תנאי העסקתו של התובע כאמור בחוזה הבכירים שכן שכרו של התובע שולם לו בהתאם להנחיות שקיבלה ממשרד הפנים הן במסגרת חוזרי המנכ"ל שפורסמו והן בהתאם להנחיות המפורשות שקיבלה ממר שפיצר ביחס להתנהלותה הכספית הכללית בכלל ובעניינו של התובע בפרט. הנתבעת טענה כי מצבה הכלכלי הרעוע שימש רקע להתנהלותה וכי במסגרת הליכי ההבראה שעברה, לוותה על ידי משרד הפנים וכל העלאת שכר הצריכה קבלת אישור משרד הפנים, אשר לא ניתן במקרה דנן וזאת עד למאי 2009, מועד בו שולם לו שכר של בשיעור 85% משכר בכירים. 40. לטענת הנתבעת, בהתאם להוראות חוזרי המנכ"ל , התובע לא היה זכאי לשכר בשיעור שתבע שכן הסכם העסקתו היה טעון אישור הממונה וזה לא ניתן בעניינו. עוד נטען בהקשר זה כי התובע היה זכאי על פי חוזר 99' לכל היותר לשכר בשיעור 85% משכר בכירים ולא 90% משכר בכירים, כפי שתבע בתביעתו. 41. עוד נטען כי ביום 4/4/02 קיבלה הנחייה מפורשת ממר שפיצר לשלם לתובע שכר בשיעור 70%, היינו השכר ששולם לו עד אז והיא לא היתה יכולה לפעול בניגוד להנחיה זו, בהיותה כפופה למשרד הפנים ולממונה על השכר. 42. הנתבעת טענה והוסיפה כי התובע "ישן" על זכויותיו והסכים במשך שנים רבות לקבל שכר בשיעור של 70% משכר בכירים ולכן מנוע כעת מלטעון אחרת ומלתבוע תשלום שכר בשיעור גבוה יותר. 43. התובע אינו זכאי לפיצויים בגין עגמת נפש שכן לא נגרמה לו כל עגמת נפש, היות ואי התשלום לא נבע מתוך רצון להתנכל לו או מתוך אפליה שבוצעה נגדו אלא כתוצאה מהתנהלות העירייה שנעשתה כדין ובהתאם לחוזרי מנכ"ל והנחיות מפורשות של משרד הפנים. עמדת המדינה 44. נטען כי שכרו של התובע לא הופחת אלא נשאר כשהיה וזאת בשל קשיים כלכליים של הרשות וכי החלטת העירייה שלא להעלות את שכרו של התובע שעמד מלכתחילה על 70% משכר בכירים, הינה החלטה לגיטימית ומחויבת מציאות. עוד נטען כי אין תוקף להחלטת הרשות על העלאה עתידית שהתקבלה בשנה הראשונה להעסקתו המתייחסת לשנות התקציב הבאות, שכן לא היתה החלטה קונקרטית של המועצה בשנים הרלוונטיות וכי לא היה לכך אישור משרד הפנים ולא אישור של חשב מלווה ומשכך לא ניתן לאכוף את הסכם ההעסקה. 45. המדינה הוסיפה וטענה כי אין לעובד הרשות בשכר בכירים כל זכות מוקנית לקבלת סכומי מקסימום והתקרות האחוזיות המופיעות בחוזרי המנכ"ל אלא רק לסכומים שאושרו. במקרה זה מר שפיצר אישר רק ביום 18/3/09 את העלאת שכרו של התובע ל-85% משכר הבכירים וכי אין לזכות התובע בשכר מעבר לזה ששולם לו, ולא למועד מוקדם יותר. עוד נטען כי יש לקבל טענת הרשות בדבר השתק והסכמת התובע לעבוד בשכר של 70% משכר בכירים . הראיות 46. התובע הגיש תצהיר עדות ראשית מטעמו ונחקר בפני בית הדין. מטעם הנתבעת הוגשו תצהירי עדות ראשית של הגב' מירי ועקנין, מנכ"ל העירייה וכן של הגב' שולה דהן, מנהלת מנגנון העירייה. המצהירים נחקרו על תצהיריהם בפני בית הדין, והצדדים הגישו סיכום טענותיהם בכתב. דיון והכרעה: טענת ההתיישנות 47. הנתבעת העלתה בכתב הגנתה טענת התיישנות, לפיה תביעתו של התובע התיישנה ביחס לתקופה הנתבעת מעבר ל-7 שנים ממועד הגשת תביעתו ביום 25/1/09. 48. בעקבות זאת, הגיש התובע ביום 2/6/10 כתב תביעה מתוקן המתייחס לתקופה של עד 7 שנים ממועד הגשת התביעה המקורית. 49. לפיכך ובהתאם לסעיפים 5 ו-19 לחוק ההתיישנות, תשי"ח - 1958 תביעתו של התובע בכל הנוגע לתקופה שקדמה ליום 26/1/02 - התיישנה. חוזר מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר מיום 23/3/93. 50. בפתח דיוננו יש לייחד מספר מילים למושג "חוזה בכירים" או "הסכם בכירים" (להלן - "חוזה בכירים" או "הסכם בכירים"), שמקורו בהוראות החוזר המשותף למנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר מיום 23/3/93 (להלן - חוזר 93'). העירייה כמו גם רשויות מקומיות אחרות, הינה גוף ציבורי הפועל מכח חוק, אשר מתוקצב ונתמך, בין היתר בכספי מדינה. בצד מעמדה כמעביד, כפופה העירייה להוראות החוק המסדירות את סמכויותיה ולכללי המשפט המנהלי החלים על גופים הפועלים מכח חוק, ובין היתר כפופה להוראות 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן -" חוק יסודות התקציב"), אשר קובעות: "29. שינויים בשכר ובתנאי שירות (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות; או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר... (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן(א). (ג) - (ד)...". הוראה זו מגבילה את כוחה של העירייה להתקשר עם עובד מעובדיה בהסכם עבודה אלא בהתאם לתנאים המוסכמים או המונהגים לגבי כלל עובדי המדינה, או בהתאם לאישור מאת שר האוצר להסכם, ודוק, סמכות שר האוצר לפי סעיף זה הואצלה אל הממונה על השכר. מכל מקום, לפי סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, כל הסכם שנחתם תוך חריגה מהוראות סעיף קטן (א) תוצאתו בטלות, על אף האמור בכל דין. כמו בכל גוף ציבורי, קובעת העירייה בתקציבה לא רק את מספר משרות כח אדם שהיא מפעילה אלא גם את התנאים הצמודים לכל משרה. 51. לעניין זה נפסק על ידי הדין הארצי בע"ע 312/05 מדינת ישראל - מחמוד חלאילה ועירית סכנין (לא פורסם - פסה"ד מיום 51/1/06), דברים היפים אף לענייננו, כדלקמן: "תנאים אלה, כנהוג בשירות המדינה, מוגדרים לכל משרה במונחים של דרגה נתונה בדירוג מקצועי מסוים. זוהי המסגרת ועל פיה מועסקים העובדים. גם למשרת המבקר בעירייה קיים תקן ומן הסתם אף הוא מוגדר כמשרה בדרגה נתונה של הדירוג המתאים למשרת המבקר. זה הכלל וזה הטרקלין. בצידו של הכלל - כמו בכל כלל - קיימים גם חריגים. קיומם של חריגים נובע מן הצורך לאפשר העסקתם של אנשים בכירים, או אנשים בעלי כישורים מיוחדים בתנאי עבודה שונים ומיטיבים. לשם כך קבעו גורמי הפיקוח במשרד הפנים, על דעת הממונה על השכר, מסגרת העסקה מיוחדת ואינדיווידואלית של "חוזה בכירים". תחילתו של ההסדר בשנת 1993 והוא מעוגן בחוזר משותף של משרד הפנים והממונה על השכר מיום 23.3.93 (נספח ע/6 לערעור הממונה). לפי חוזר זה הוסמכה רשות מקומית להעסיק מספר נושאי משרות בכירות בחוזה מיוחד ("חוזה בכירים") בתנאים מיוחדים ומועדפים שנקבעו בחוזר ובטיוטת החוזה האישי שצורפה לו.." 52. זהו אם כן הרקע לחוזר 93', וממנו עולה כי הוראותיו של החוזר הן בגדר החריג לכלל, והן נועדו מחד גיסא להיטיב עם אותה קבוצה של עובדים בכירים, אך מאידך גיסא קובעות הוראות מגבילות ביחס לשכרם כמו גם לתנאי ההתקשרות על פיהן, אשר מקורן בהוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. 53. עיון בהוראות חוזר 93' מעלה, כי הוא קובע תנאי העסקה אחידים לעובדים הבכירים ברשויות המקומיות במסגרת "חוזה אישי מיוחד", כאשר תקרת שכרו ותנאי העסקתו של העובד הבכיר כאמור, הוסדרו בטבלת שכר ובה תקרת השכר המותרת, לפי גודל הרשות. זאת ועוד. כעולה מהוראותיו של החוזר (ראה: סעיף 1 לחוזר) מטרת החוזר הינה לקבוע תנאי העסקה לעובדים הבכירים ברשויות המקומיות על-פי כללים אחידים שיעמדו בדרישות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בהמשך לכך, מונה החוזר את התנאים לחתימה על הסכם בכירים, ובין היתר: קובע תקרת השכר לעובדים הבכירים לפי גודל הרשות המקומית (ראה: סעיף 3(א) לחוזר), החלופות האפשריות להעברת העובדים הבכירים להסכם בכירים, על ידי קביעת שכר בגובה של אחוז מסוים מתקרת השכר לכל עובד (ראה: סעיף 3(ב) לחוזר). ובסעיפים 9 ו- 10 לחוזר 93 נקבע: "9. החלטת מועצת הרשות - אישור החלת החוזים ומקור תקציבי הינך מתבקש להביא לאישור מועצת הרשות הצעת החלטה שלפיה מועצת הרשות מאשרת את התפקידים הבכירים שיועסקו עפ"י החוזים המיוחדים ותנאי ההעסקה - בנוסח ובתנאים כמוצע על ידינו. באותה החלטה יש לכלול אישור המקור התקציבי, בתקציב הרשות, למימון תוספת העלות אם החלת החוזים המיוחדים ברשות כרוכה בתוספת עלות. 10. דיווח הינך מתבקש להעביר אל מר יוסי כהן, סגן בכיר לממונה על השכר והסכמי עבודה, במשרד האוצר: א. רשימת העובדים הבכירים שחתמו על החוזה לפי הפירוט הבא: הפקיד העובד ברשות, המשכורת הכוללת, % משכורת כוללת מהמשכורת הכוללת המתאימה לרשות (בטבלה בסעיף 3 לעיל). העתקי החוזים המיוחדים חתומים על-ידי העובדים הנ"ל. החלטת מועצת הרשות בהתאם לסעיף 9 לעיל. בעתיד, עדכון לגבי כל שינוי ברשימה הנובעים מקליטה ומסיום העסקה של העובדים (לפי סעיפים קטנים א' עד ג' לעיל)." הנה כי כן, ובשונה מזכותו הקנויה של עובד כי יחולו עליו הוראות ההסכמים הקיבוציים החלים על יחסיו עם מעבידו, החתימה על הסכם בכירים, איננה בגדר זכות קנויה המוקנית לכל עובד, אלא עסקינן בזכות הכפופה להתקיימותם של תנאים ספציפיים, שמקורם בהוראות החוק ובמהותן של הרשויות המקומיות כגופים מתוקצבים על פי דין. 54. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר מיום 1/12/99 שמספרו 9/99 (להלן: "חוזר 9/99") נרשם בסעיף 3 לחוזר כדלקמן: "על מנת ליצור אחידות מרבית בתנאי ההעסקה ובלי שיהיה צורך בקביעה פרטנית של השכר שיש לקבוע למבקר, בכל רשות ורשות בנפרד, סוכם על דעת משרדי הפנים והאוצר, מרכז שלטון מקומי ואיגוד המבקרים כי המבקר יועסק בחוזה אישי (בכירים), במתכונת שנקבעה בחוזר מיום 23/3/93 כדלקמן: . . . במועצות אזוריות ומקומיות - 80% מהשכר המופיע בטבלה ולפי חלקיות המשרה. יתר תנאי ההעסקה יהיו כמפורט בחוזר ובחוזה ההעסקה שצורף לו. ההסדר מתייחס למבקרים חדשים ולמבקרים ותיקים, בתנאי שיחתמו על חוזים אישיים, כמקובל. החוזים האישיים יועברו לאישור הממונה על השכר ומשרד הפנים. למען הסר ספק מובהר בזאת כי מבקרים שימשיכו לעבוד במסגרת הסכמים קיבוציים אך ימצא כי שכרם (עפ"י הוראות ההסכם מיום 3/3/99 לטיפול בתוספות מקומיות) הינו גבוה, שכרם יטופל בהתאם. מובהר בזאת כי אין להעסיק מבקר רשות חדש עפ"י תנאי דרוג עובדי ביקורת." (ההדגשה שלי - י.ה). 55. בחוזר המיוחד של מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר מיום 26/12/02 (להלן: "חוזר 12/02") הוסדרו תנאי העסקתם של עובדים סטטוטוריים אשר חתמו על חוזה אישי מיוחד להעסקת עובד סטטוטורי ברשויות מקומיות שנחתמו לאחר 1/1/03. בסעיף 1 לחוזר 12/02 הוגדרה מטרתו של חוזר זה כדלקמן: "1. כללי מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר פרסמו ביום 23/3/93 בחוזר משותף הצעה לחוזה אישי מיוחד להעסקת עובד וטבלת שכר (לפי גודל הרשות) לעובדים הסטטוטוריים ברשויות המקומיות. מאז קיום החוזר נצבר ידע רב בנושאים אלה וחוזר זה בא לרענן, לשנות ולהדגיש את קיום הוראות חוזר זה בהתחשב בשינויים שחלו מאז 1993. עובדים סטטוטוריים לעניין זה: מנכ"ל או מזכיר . . ., מבקר הרשות . . . החוזה קובע תנאי העסקה ושכר מקסימליים לעובדים הסטטוטוריים ברשויות המקומיות עפ"י כללים אחידים שיעמדו בדרישות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 . . ." (ההדגשה שלי - י.ה). סעיף 2 לחוזר 12/02 קבע שבעה מודלים של חוזים אישיים מיוחדים להעסקת עובד סטטוטורי, לפי הכללים שנקבעו באשר לוותק של העובד הסטטוטורי ו/או זכויות הפנסיה שלו. סעיף 4 לחוזר דן במשכורת הכוללת של עובד סטטוטורי בקבעו כי החל מיום 1/1/03 תופעל טבלה חדשה של משכורת כוללת לעובדים הסטטוטוריים הבכירים ביותר ברשות. סעיף 4 א' (בפסקה ראשונה סיפא) לחוזר 12/02 קבע מפורשות כי - "הטבלה תופעל על עובדים שיעברו לעבוד בחוזה בכירים או עובדים חדשים שיתקבלו לעבודה ברשות בחוזה בכירים." (ההדגשה שלי - י.ה). בסעיף 4 א' לחוזר 12/02 נרשם מפורשות כי - "המשכורת הכוללת בטבלה מהווה 100% למשרה מלאה ומשכורתם הכוללת של העובדים הסטטוטוריים האחרים תיגזר ממשכורת כוללת זאת. יודגש כי הרשות ומליאתה יכולים לאשר שכר נמוך מהתקרה המוצעת בהתאם ליכולתה התקציבית של הרשות." (ההדגשה שלי - י.ה). סעיף 4 ב' לחוזר 12/02 קבע כי - "מבקר הרשות ישתכר בהתאם לחוזר המשותף למנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה מיום 14/11/99, לפיו: . . . במועצות אזוריות ומקומיות שכרו יעמוד על 80% מהמשכורת בטבלה לפי גודל הרשות (לפי חלקיות משרתו)." (ההדגשה שלי - י.ה). סעיף 11 לחוזר 12/02 מורה בזו הלשון: "11. החלטת מועצת הרשות - אישור החלת החוזים ומקור תקציבי לכל חוזה אישי (בכירים) שנחתם, על הרשות המקומית לצרף אישור מועצת הרשות להעסקת עובדים סטטוטוריים בחוזים אישיים ותנאי ההעסקה בנוסח ובתנאים שאושרו על ידנו. באותה החלטה יש לכלול אישור המקור התקציבי, בתקציב הרשות, למימון תוספת העלות אם החלת החוזים המיוחדים ברשות כרוכה בתוספת עלות." (ההדגשה שלי - י.ה). סעיף 12 לחוזר 12/02 קובע חובת הפנייה לקבלת אישור העסקה בחוזה בכירים ומורה בזו הלשון: "12. פניה לאישור להעסקה בחוזה בכירים הינך מתבקש להעביר אל מר ישראל שפיצר, מנהל אגף כ"א ברשומ"ק במשרד הפנים לכתובת . . . א. פירוט תפקיד העובד ברשות ואחוז משכורת כוללת מהמשכורת הכוללת המתאימה לרשות בציון המודל המתאים הרלוונטי, . . . ב. החלטת מועצת הרשות בהתאם לסעיף 11 לעיל. ג. התאמתו לתפקיד עפ"י סעיף 10 לעיל. ד. חוזה חתום ע"י הצדדים - ראש הרשות, גזבר הרשות והעובד. ה. לאחר קבלת האישור הנ"ל יש לפנות לקבלת אישור ספציפי לגבי עדכון שכרו של העובד במידה ויהיה צורך בכך. ו. נדגיש כי אישור חוזים אישיים יהיה בכפוף לטיוטות החוזים המצ"ב. ז. . . . . . . כאמור, החוזים מחייבים אישור מוקדם ובכתב של אגף כ"א ושכר ברשומ"ק במשרד הפנים. חוזר זה מבטל את כל האישורים הפרטניים ברמת הרשות או לתפקידים מסוימים שניתנו לרשויות בעבר בנושא עובדים סטטוטוריים." (ההדגשה שלי - י.ה). 56. מהוראות חוזרי המנכ"ל אשר צוטטו בהרחבה לעיל אנו למדים כי חוזר 3/93 קבע רק חובת דיווח למשרד הפנים על "הצעת החלטה" של רשות מקומית להעסיק עובד בכיר על-פי חוזה מיוחד אישי (סעיפים 9 ו- 10). בחוזר 99 נקבע כי שיעור השכר הינו פונקציה של גודל הרשות ומהות התפקיד וכן צוין בחוזר זה כי הוא חל הן על מבקרים חדשים והן על ותיקים בתנאי שיחתמו על חוזים אישיים ואלה יועבר לאישור הממונה על השכר ומשרד הפנים. ואילו בחוזר 12/02 נקבע באופן חד-משמעי ובלשון שאינה ניתנת לפרשנות כי העסקת עובד בכיר או עובד סטטוטורי, כהגדרתו של מונח זה בחוזר דנן, בחוזה אישי (חוזה בכירים) תהא כפופה לאישור מועצת הרשות להעסקה על-פי חוזה כאמור ותנאי ההעסקה. לא זו אף זו, העסקה על-פי חוזה אישי או חוזה בכירים כאמור מותנית בקבלת אישור מוקדם ובכתב של אגף כח האדם והשכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים (מר ישראל שפיצר). 57. ומכאן נעבור לבחון את נסיבות המקרה שלפנינו. מן הכלל אל הפרט 58. כאמור, התובע לאחר שנבחר לתפקידו במכרז ובתום שנת ניסיון בה הועסק בחוזה אישי, מונה בידי מועצת העיר, בישיבתה מיום 21/7/98 לכהן כמבקר העירייה באופן קבוע , במסגרת של "הסכם בכירים". במסגרת הסכם זה נקבע כי שכרו של התובע יהיה מדורג- בשנה הראשונה יעמוד על 70% משכר בכירים; בשנה השנייה- 80% משכר בכירים והחל מהשנה השלישית ואילך - 90% משכר בכירים. 59. לא מיותר לציין, כי פרוטוקול מועצת העיר מיום זה לא הוצג בפנינו וכפי שעולה מן העדויות שנשמעו בפנינו, המסמך "נעלם" ולא נמצא בארכיון העירייה . עם זאת אין חולק וכפי שעולה מעדויות הנתבעת כי מועצת העירייה אכן אשרה את העסקתו של התובע במליאת המועצה ובחוזה הבכירים (עדותה של מירי ועקנין,עמ' 31 לפרוטוקול; נספחים ת/18, ת/22 ו-ת/24לכתב התביעה ונספח 1א' לתצהיר שולה דהן). 60. אין חולק כי חוזה הבכירים שהוצג בפנינו נושא את חתימתו של התובע בלבד , בצירוף הערותיו והשגותיו, לרבות מועד תוקפו של ההסכם שכן התובע ביקש להחילו רטרואקטיבית ואולם לאחר התייעצות עם גורמים שונים בעירייה הוחלט שההסכם ייכנס לתוקפו ביום 1/6/98 ולא במועד חתימתו.(ת/19,ת/24 וכן עדות גב' דהן עמ' 23 לפרוטוקול). 61. אין אף חולק כי חתימת נציגי העירייה אינה מופיעה על חוזה הבכירים שהוצג בפנינו ובכותרתו אף צוין "טיוטא", אולם אנו קובעים כי מן התשתית הראייתית שהונחה בפנינו לרבות עדויות הנתבעת עולה כי חוזה הבכירים מיום 1/6/98 השתכלל לכדי חוזה מחייב. שתי עדות ההגנה הסכימו בחקירתן כי חוזה העסקתו של התובע, שחתימתו וכתב ידה של הגב' שולה דהן מופיע עליו, אשר מילאה את תאריך החוזה ופרטים נוספים בו, הוא חוזה תקף. אף המסמכים שהוצגו בפנינו וההתכתבויות בין הגורמים השונים בעירייה במועד שקדם לחתימה על החוזה ולאחריו, ואף תלושי השכר של התובע המעידים על השינוי בשכרו של התובע החל מהמועד בו הוחל ליישם את ההסכם, מלמדים כי ההתקשרות עם התובע בחוזה הבכירים השתכללה לכדי חוזה מחייב, הגם שחתימת העירייה על ההסכם לא הוצגה בפנינו. בהקשר זה יצוין כי טענת ההגנה שהועלתה בכתבי טענותיה של הנתבעת, לפיה חוזה הבכירים היה בגדר טיוטא בלבד, נזנחה. 62. ואולם בכך אין די. העירייה בהיותה גוף ציבורי מתוקצב, רשאית היתה להתקשר בחוזה עם עובדיה בעצמה אלא שהתקשרות זו מוגבלת לתנאים שבחוק יסודות התקציב ולחוזרי המנכ"ל שפורסמו מעת לעת, היינו לתנאים הנהוגים בשירות המדינה או שהיא טעונה אישורו של הממונה על השכר כפי שפורט לעיל. כלומר, במעמדה זה של העירייה עליה להציג בפני גורמי הפיקוח של משרד הפנים או של הממונה על השכר את תנאי השכר המוסכמים ולקבל על כך את אישורם. 63. במקרה שלפנינו, אומנם החלטת מועצת העירייה התקבלה טרם כניסת חוזר 99' לתוקף אולם אין חולק כי לא התקבלו האישורים הדרושים של משרד הפנים ושל הממונה על השכר לשיעורי השכר העתידיים שפורטו בהחלטת המועצה שהמבקש מבקש לאכוף אותה, היינו שיעור השכר בשיעור 80% לתקופה מ-יוני 1999 עד יוני 2000 ולשיעור שכר של 90% מיוני 2000 ואילך. 64. מקובלת עלינו עמדת המדינה בסוגיה זו כי אין ליתן תוקף משפטי להבטחות לשכר עתידי במידה ולא התקבלו אישורי המדינה לרבות הממונה על השכר באותן שנות תקציב מדובר למעשה בהעלאת שכר. כך עולה גם מהוראות חוזר 1999 והחוזים שלאחריו. 65. אין חולק כי לא ניתן כל אישור מאת משרד הפנים או הממונה על השכר על החלטת המועצה לזכות את התובע החל מיוני 1999 בשיעור שכר של 80% משכר בכירים וב-90% מיוני 2000 ואילך., זאת בהתאם להוראות חוזר 99' שנכנסו לתוקף כבר ב-3/1999 וטרם מועד עדכון שכרו הראשון ב-6/99. 66. זאת ועוד, על פי חוזר 99', בערים שמספר תושביהן אינו עולה על 50,00, נקבע כי שכרו של המבקר יהיה עד לתקרה של 85% משכר בכירים. באותו חוזר נקבע במיוחד ובמפורש כי ההסדר הקבוע בו "מתייחס למבקרים חדשים ולמבקרים ותיקים, בתנאי שיחתמו על חוזים אישיים כמקובל. החוזים האישיים יועברו לאישור הממונה על השכר ומשרד הפנים. " 67. הנה כי כן, הרי שעל פי הכללים המחייבים בחוזר 99', התובע בתפקידו כמבקר לא היה זכאי לרמת שכר העולה על 85% משכר בכירים. אנו בדעה כי תביעתו לתשלום שכר של 90% משכר בכירים, בנסיבות המקרה הקונקרטי שתוארו לעיל, הינה בבחינת תביעה לשכר חריג והיא אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוזרים שצוטטו לעיל. בנסיבות אלה יש לדחות את טענת התובע כי על הוראות חוזה הבכירים לרבות שיעורי השכר העתידיים שפורטו בנספח לחוזה חלות הוראות חוזר 1993 בלבד וטענתו כי הוראות חוזר 99', על מגבלותיו, אינו חל בעניינו. 68. אף אם בית הדין ילך כברת דרך ויאמר כי אין למעשה מחלוקת בין הצדדים כי התובע היה זכאי לכל היותר לתשלום שכר בכירים בשיעור 85% בשל גודלה של הרשות בה הוא כהן כמבקר ובשל ההוראות הספציפיות שבחוזר 99, לרבות חוות דעתו של היועץ המשפטי של העירייה מיום 26/9/04 ואפילו על פי קביעתו של מר שפיצר מיום 18/3/09, שיעור שכר זה מעולם לא קיבל את אישור משרד הפנים והממונה על השכר שכן אישורו של מר שפיצר מיום 18/3/09 ו- 29/7/09 הותנה בקיום תנאים נוספים שלא מולאו ולא אושרו. 69. נציין כי מחובתה של העירייה היה לדאוג לקבלת האישורים במועד על מנת לוודא שהחלטותיה בדבר שיעור שכרו של התובע אכן ימומשו. 70. למותר לציין כי חלק מתביעתו החלופית של התובע לתשלום שכר בכירים של 85% יש לדחות מחמת התיישנות. ובאשר לתקופה שלא חלה עליה תקופת ההתיישנות אין לזכותו כיום בהפרשי שכר לתקופה רטרואקטיבית שכן מעולם לא התקבלו האישורים המתאימים לזכותו בשכר הנ"ל לתקופה זו אלא ממאי 2009 בו אושרה זכאותו מכאן ולהבא. 71. אין אנו מקבלים את גרסת התובע כי היה זכאי להפרשי שכר לתקופה רטרואקטיבית ועל פי שיעורי השכר שנקבעו בהחלטת המועצה ועל פי הנספח לחוזה הבכירים בטענה כי מר שפיצר הוטעה על ידי הנתבעת כאשר אישר ביום 4/4/02 במפורש כי שכרו של התובע יעמוד על 70% משכר בכירים בדרגה 6. מעבר להעלאת הטענה לא הוכח הבסיס העובדתי לה בראיות כלשהן. 72. למעלה מן הדרוש יצוין כי גם אם היתה מתקבלת גרסת התובע כי מר שפיצר הוטעה לחשוב על ידי הנתבעת כי בקשתה שיאשר לתובע שכר בכירים של 70%, אין בכך די כדי לקבוע כי התובע היה זכאי לשכר גבוה יותר על פי האמור בנספח לחוזה הבכירים שנחתם עימו, זאת מכל הסיבות שפרטנו לעיל. 73. אנו בדעה כי העירייה היא זו שכשלה במקרה הזה, שכן על פי האמור במכתבו של מר שפיצר מיום 4/4/02 וכן במכתבו מיום 27/7/10 שצורף לתגובת המדינה, לא נעשתה כל פניה מטעם העירייה לקבלת האישורים המתאימים להחלטת המועצה מיום 21/7/98 אלא לראשונה ב-9/2001. יתרה מזו, כפי שניתן להסיק מאישורו של מר שפיצר מיום 4/4/02 הנתבעת העבירה לאישור את החוזה שצורף כנספח ת/5 לתביעתו של התובע אשר על פניו מתנוסס בסעיף 8 לחוזה כי התובע זכאי לשכר של 70% שכר בכירים. לא הובאה בפנינו ולו בדל ראיה, בין בעל פה ובין בכתב כי תשומת ליבו של מר שפיצר הופנתה לעובדה כי קיימת החלטת מועצה המזכה את התובע באחוזי שכר גבוהים יותר כעבור שנה ואילך. גם לאחר שמר שפיצר אישר שכר של 70% משכר הבכירים דרגה 6 לא פנה מישהו מהעירייה והפנה תשומת ליבו כי קיימת החלטת מועצה בדבר שכר עתידי גבוה יותר לתקופה שלפני המועד בו נתן מר שפיצר את החלטתו מיום 4/4/02. 74. בנסיבות אלה יש לדחות גרסת התובע כי אם היה מר שפיצר מודע לתוכנו של הנספח לחוזה הרי היה מאשר תשלום שכר של 90% משכר בכירים לתובע. טענה זו יש לדחות הן בשל הפן המשפטי שפורט לעיל בפסק דין זה והן באשר לעובדה כי לא הובא בפנינו ולו בדל ראיה להלך מחשבתו של מר שפיצר בנושא. ובנוסף אנו מאמינים להצהרתו של מר שפיצר טרם מתן האישור כי בדק את החוזים שנדרש אישורם. 75. בענייננו, לא הוכח קיומו של מקור תקציבי כאמור, באף אחת מהחלטות העיריה. אף לא הוכח קיומו של אישור משרד הפנים או החשב המלווה בשלב מאוחר יותר, בשים לב לגרעונה של הרשות ולמצבה הכלכלי הרעוע. 76. לפיכך, ומכל הסיבות שפורטו לעיל ובמצטבר לא הוכיח התובע בסיס משפטי ועובדתי כאחד לתביעתו לקבלת הפרשי שכר. התנהלות העירייה 77. לא ניתן להתעלם מן העובדה כי העיריה, אשר כאמור המשיכה לשלם לתובע שכר בשיעור 70% משכר בכירים לאורך כל תקופת העסקתו ולא פעלה בהתאם לחוזרים הרלוונטיים ולהוראות הסכם העסקתו של התובע, היינו לא דאגה לקבלת האישורים המתאימים, דבר המצוי ללא כל ספק בתחום אחריותה ובמסגרת התחייבותה לתובע כעובד הרשות. לטעמנו, התנהלות הנתבעת בכל הנוגע לעניינו של התובע, לא היתה תקינה. הנתבעת, כאמור לא מילאה את התחייבותה כלפי התובע ולא פעלה למימוש חוזה העסקתו מול הגורמים השונים במשרד הפנים, משך שנים רבות נהגה עימו אף בחוסר תום לב ואנו בדעה כי התובע אמנם אינו זכאי להפרשי שכר שתבע, אך זכאי לפיצוי בגין הנזק שנגרם לו בשל התנהלות הנתבעת ועל כך יפורט בפרק הנוסף בפסק דין זה. 78. טרם הדיון בתביעת התובע לפיצוי, לא נוכל שלא להתייחס בפסק דיננו לטענת הנתבעת, לפיה התובע "ישן על זכויותיו" ובכך למעשה ויתר עליהן שכן הסכים לתשלום שכר של 70% משכר בכירים, משך שנים רבות. 79. נקדים ונציין כי אין בידינו לקבל טענה זו לרבות מסקנת הנתבעת מן התשתית הראייתית שהוצגה בפנינו, לרבות עדויות הצדדים, התקבל הרושם כי התובע לא "נרדם" על זכויותיו, במהלך כל השנים הרבות בהן שולם לו שכר של 70% משכר בכירים ואין לראותו כמי שוויתר עליהן. התובע אמנם הציג בפנינו רק שתי פניות בכתב בהן השיג מפורשות על שכרו האחת מ-7/99 והשניה מ-8/07, אולם ניתן ללמוד מיתר המסמכים שהוצגו בפנינו, כי נעשו פניות מטעמו אל הגורמים השונים בעירייה גם במועדים אחרים ולא רק באלה שצוינו לעיל. כך למשל ניתן ללמוד מחוות דעתו של היועמ"ש מ-2004 כי גם בשנה זו, פנה התובע אל הנתבעת בדרישה לתשלום שכרו. התובע ציין בתצהירו כי מלבד פניות אלה היו עוד פניות רבות בכתב, אך אלה כאמור לא הוצגו בפנינו שכן לטענתו לא נשמרו על ידי מי מבין הצדדים. בעניין זה סבורים אנו כי על הנתבעת היתה מוטלת החובה, כגוף ציבורי לשמירת המסמכים וההתכתבויות בעניינו של התובע ובאי הצגתם נגרם לתובע "נזק ראייתי". 80. מכל מקום, לא ניתן לומר כי התובע "קפא על שמריו" משך שנים רבות וכי לא העלה כל טענה או דרישה מצידו בכל הנוגע לתשלום שכרו ובכך נתן למעשה הסכמתו לתשלום שכר בגובה 70% משכר בכירים. התובע כאמור מעולם לא הביע הסכמה מפורשת בעניין זה ואין חולק כי הלין על גובה שכרו במהלך השנים, וגם אם השגותיו נעשו בתדירות שאינה גבוהה ולעיתים רחוקות, לא ניתן לומר כי וויתר על זכויותיו. בעניין זה יש אף להתחשב בעובדה כי במהלך תקופת עבודתו בנתבעת, עבד תחת כמה וכמה ראשי עיר שהתחלפו לעיתים קרובות בעירייה בשל מצבה הכלכלי של העירייה ובצל תוכנית ההבראה שהונהגה בה. יצוין כי התובע העלה את עניינו בפני כל ראשי הערים שהתמנו, אולם עניינו לא קודם על ידי מי מביניהם וייתכן שעל רקע זה התובע לא עמד די על זכויותיו וככל הנראה השתהותו נבעה ממצב דברים זה, אך כאמור לא ניתן לומר שוויתר עליהן או שהסכים לקבלת שכר מופחת במהלך תקופת עבודתו. ויודגש כי הוכח בפנינו שהתובע לא היה מודע למהלכים מסוימים שנעשו בעניינו, לרבות פניית העירייה למר שפיצר ב-2001 וכן להחלטתו מיום 4/4/02, ולפיכך אף לא ניתן לומר שויתר עליהן. 81. עם זאת יצוין כי לא נעלמה מעינינו העובדה, הפועלת לחובת התובע בעניין זה, כי גם לאחר שהתקבלה חוות דעתו של היועץ המשפטי לעירייה בשנת 2004, עליה ידע התובע בעקבות פנייתו לנתבעת, ולפיה זכאי הוא לשכר של 85% משכר בכירים, התובע לא עמד על זכותו זו ורק בשנת 2008 ובחלוף למעלה מ-4 שנים, פנה באופן רשמי לנתבעת בדרישה למימוש זכויותיו. פיצוי בגין התנהלות הנתבעת ועגמת נפש 82. התובע טען כי לאור התנהלות הנתבעת אשר הפרה את חוזה העסקתו הפרה מתמשכת ורבת שנים והפריעה לעבודתו החשובה והמסורה כמבקר העירייה, מצד אחד ובשל הסבל ועגמת הנפש הרבה שעברה על התובע במשך כל השנים שבהם ראשי העיר השונים התעמרו בו והפלו אותו לרעה מצד שני, זכאי הוא לפיצוי בגין התנהלות העירייה ועגמת הנפש שנגרמה לו, שהועמד על סך 100,000 ₪ בשל צרכי אגרה. 83. לטענתו, ניסה במשך שנים רבות לקיים את תפקידו כמבקר של רשות שלטונית, אשר פעלה באופן מודע על מנת להפריע לו בעבודת הביקורת תוך גרימת סבל רב לו ולבני משפחתו, וגרימת הוצאות רבות שהוציא מכיסו במהלך השנים על מנת לקיים את תפקידו. כך למשל תיאר בתצהירו את תפקידו כמבקר הרשות תחת ניהולה ע"י ראשי הערים השונים, אשר רובם ככולם ניסו לפגוע בו ולהצר את צעדיו המקצועיים שבאו לידי ביטוי למשל בעובדה כי במשך 3 שנים לא היה לו משרד לעבוד (שכן העירייה לא חידשה הסכם השכירות של המשרד בו עבד) והוא עבד בביתו כשהוא מימן מכיסיו את הוצאות הציוד המשרדי ומבלי שקיבל על כך כל החזר. עוד נטען כי משרדו אף סבל מהעדר תקציבים, הוא לא זכה לשיתוף פעולה מצד ראשי העירייה ובכירים בה וכן מצד המבוקרים ברשות. 84. התובע אף טען כי היה מצוי משך שנים רבות ב"פרודקס המבקר", לפיו אם מצד אחד יפנה וידרוש את המגיע לו על פי דין לא יוכל לעשות את עבודתו כהלכה ויחשב למבקר שאינו ענייני ומצד שני אם לא יפנה וידרוש זכויותיו ייחשב כמי שויתר עליהן. כתוצאה מכך סבל לא רק מפגיעה בשכרו, אלא גם מפגיעה בזכויותיו הסוציאליות. 85. הנתבעת מנגד טענה כי התובע אינו זכאי לפיצויים בגין עגמת נפש שכן לא נגרמה לו כל עגמת נפש. עוד נטען כי אי תשלום השכר בהתאם לדרישתו בכתב התביעה לא נבע מתוך רצון להתנכל לו או בשל הפלייה שבוצעו נגדו אלא כתוצאה מהתנהלות העירייה שהיתה כדין ונעשתה בהתאם לחוזרי המנכ"ל והנחיות מפורשות של משרד הפנים. 86. ובענייננו, כפי שכבר ציינו לעיל, לאחר בחינת הראיות שהונחו בפנינו, מצאנו כי יש לזכות התובע בפיצוי בגין התנהלות העירייה כלפיו אשר עולה לטעמנו, לכדי חוסר תום לב ונפרט. כפי שקבענו לעיל, אין חולק כי בהתאם לחוזרי המנכ"ל הרלוונטיים לעניינו, התובע היה זכאי לשכר בשיעור 85% משכר בכירים- שכר הגבוה מזו ששולם לו משך כל תקופת העסקתו הרלוונטית לתביעה, לו היו מתקבלים כל האישורים הנדרשים בעניינו וכפי שנעשה בשנת 2009, בעקבות פניית העירייה למר שפיצר ולאחר שהתובע הגיש תביעתו זו. מן הראיות שהוצגו בפנינו עולה כי הנתבעת בחרה שלא לעשות כן בכל הנוגע לתובע, ובכך למעשה הפרה את התחייבותה כלפיו, בעוד שלגבי עובדים בכירים אחרים הוכח כי נהגה אחרת. כך למשל, הנתבעת פעלה לאישור חוזה בכירים למר אבי ביתן, מנהל מחלקת החינוך באופקים, ופנתה אל משרד הפנים בתכתבות בעניינו( (נספח 75 לתצהיר התובע). כך גם עשתה בענייינם של מר עמי כהן, מזכיר העיריה, מר יאיר דהן- גזבר העירייה והגב' בתיה סבג, יועצת לענייני מעמד האישה ופעלה אף לעידכון שכרם בהתאם לחוזה העסקתם. (נספחים 77-80 לתצהיר התובע). 87. עוד עולה כי הנתבעת אף אשרה העסקתם של עובדים סטטוטוריים אחרים בשיעור שכר הגבוה מזה ששולם לתובע, חרף טענתה כי היתה מצויה תחת תכנית הבראה ובמצב כלכלי רעוע שלא איפשר העסקתם של העובדים בתנאי שכר "גבוהים" כפי שדרש התובע. כך למשל קיבל מר שמעון בן נעים, גזבר העירייה בשנת 1999 שכר בשיעור 90% משכר בכירים (נספח 73 לתצהיר התובע). גם מר משה יצחק, מהנדס העיר קיבל שכר בשיעור 90% משכר בכירים באותה שנה ואילו עם הגב' מירי ועקנין נחתם באותה העת הסכם ששכר, לפיו שכרה היה בשיעור 100% משכר בכירים. הנתבעת כאמור טענה מחד גיסא כי לאור מצבה הכלכלי הקשה שכרו של התובע לא עודכן בשנת 2000 (בהתאם למדרג שפורט) בהסכם העסקתו. אך מאידך גיסא לא הוכח כי שכרם של שאר העובדים הסטטוטוריים הנ"ל הופחת. אלא יתרה מכך, הנתבעת כאמור פנתה באותה העת אל משרד הפנים בבקשה לאישור שכרו של מר אבי ביתן בשיעור של למעלה מ-80% משכר בכירים. הנתבעת לא הציגה בפנינו כל הסבר הגיוני או המניח את הדעת לגבי ה"הפלייה" בכל הנוגע לשכרו של התובע לעומת עובדים סטטוטוריים אחרים. גם לגב' מירי ועקנין לא היה כל הסבר בחקירתה מדוע אם מצבה של העירייה היה כה קשה ואי אפשר היה לממש את הסכם העסקתו של התובע, שלה שולם שכר בשיעור 100% משכר בכירים, כשעל פניו עולה כי שיעור שכר זה לא אושר על ידי משרד הפנים (עמ' 37, 36 לפרוטוקול). 88. הנתבעת כאמור משך כל תקופת העסקתו של התובע, לא מצאה לנכון לפנות בפנייה רשמית ומסודרת אל משרד הפנים בבקשה לאשר את חוזה העסקה של התובע, בהתאם למדרג שפורט בו ולא נתנה כל הסבר מניח את הדעת למחדלה זה. גם אם התובע לא עמד על זכויותיו ב"תקיפות" ודרש קבלת זכויותיו ב"לשון רפה" כפי שטענה הנתבעת בסיכומיה, הרי שעדיין החובה לאכיפת הסכם ההעסקה מוטלת על כתפי הנתבעת ואין פירוש הדבר כי היא פטורה מאכיפתו, כפי שניסתה לטעון בסיכומיה. החובה לדאוג לקבלת אישור משרד הפנים, ובשלב מאוחר יותר אף של החשב המלווה, מוטלת על הנתבעת, כפי שאכן עשתה בנוגע לעניינים של עובדים סטטוטוריים אחרים והעובדה שלא עשתה כן בעניינו של התובע, ללא כל הסבר מניח את הדעת, מובילה למסקנה כי בהתנהלותה זו, הפרה את התחייבותה כלפי התובע ואף גרמה לו נזק והפסד כספי. 89. בבואנו לשקול את כלל הנימוקים שפורטו לעיל תוך איזון הזכויות והחובות של הצדדים ומתן משקל לעובדה כי תביעתו של התובע הוגשה בשיהוי רב ובשל היתר בשל עובדה זו גם נדחתה, אנו בדעה כי בשים לב לשיעור שכרו של התובע יש לזכותו בפיצוי בסך 75,000 ₪ בגין התנהלות הנתבעת, ההפסד ועגמת הנפש שנגרמו לו בעטייה. סוף דבר 90. דין תביעת התובע לאכיפת חוזה העסקתו ולתשלום הפרשי שכר - להידחות. 91. התובע זכאי לפיצוי בגין התנהלות הנתבעת בסך 75,000 ₪. 92. הנתבעת תשלם לתובע הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 10,000 ₪. 93. הצדדים רשאים להגיש ערעור על פסק הדין תוך 30 ימים בבית הדין הארצי לעבודה בירושלים.חוזהרשויות מקומיותחוזה בכירים