מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא התנגדות ועדה מקומית להיתרי בניה: 1. העותרת, הועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית אונו, עותרת כנגד החלטת ועדת הערר מיום 15.10.12 (להלן: "החלטת ועדת הערר"), בה התקבל ערר על החלטת העותרת (להלן: "החלטת העותרת"). עניינן של ההחלטות הוא בבקשתה של משיבה 2 לקבל היתר בניה במגרש שבבעלות משיבים 3-29, הידוע כמגרש 302 (חלקה 35 בגוש 6370), וכתובתו רח' הדובדבן 4, קריית אונו (שכונת פסגת אונו) (להלן: "המגרש"). רקע 2. א. שכונת "פסגת אונו" מצויה בתחום תמ"מ/281 (י"פ 5082) שפורסמה למתן תוקף ביום 9.6.02, וכוללת שטח של 394 דונם. על פי תכנית זו, אמורה השכונה לכלול 1381 יח"ד בסה"כ. 317 מהדירות אמורות להיבנות ב-9 בניינים שסומנו כאזור מגורים מיוחד 1, 836 מהדירות אמורות להיבנות ב-11 בניינים שסומנו כאזור מגורים מיוחד 2, ו-228 מהדירות ב-3 בניינים שסומנו כאזור מגורים מיוחד 3. בשלב הנוכחי, התבקשו וניתנו היתרי בניה לכל המגרשים בשכונה, מלבד מגרש 303. בכל בקשות היתר הבניה, לבד מאחת, נכללה בקשה להקלה מתכנית שעניינה תוספת יחידות דיור. בשלב זה, בהתעלם ממגרש 302 (נשוא הדיון), נבנו או אושרו לבניה 1540 יח"ד, רובם ללא כל התניה ו- 2 מגרשים תחת התניה כי מספר דירות בבניין תיועדנה ל"דיור בר השגה" כהגדרתו בידי העותרת. תוספת יחידות הדיור התבקשה, בכל המקרים, בהתאם להוראות תקנה 2(9)(א) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002 המאפשרת ליתן, במסגרת מתן היתר בניה, הקלה לבניין בודד, בהסכמת כל בעלי הזכויות במגרש. ההקלה מבטאת תוספת דירות בשיעור של עד 20% ממספר הדירות המותר על פי התכנית, ובלבד שהשטח הממוצע של הדירות לאחר מתן ההקלה, יעלה על 80 מ"ר (להלן: "תקנת שבס"). ב. מוסדות הציבור בשכונה מרוכזים במגרשים 504 ו-505. ביחס למגרשים אלו התקבלה ביום 5.7.10 תכנית קא/399 "מתחם גני ילדים ובית כנסת שכונת קרית אונו", שמטרתה "הסדרת הבנייה במגרשים לבנייני ציבור", ועיקר תוכנה, עפ"י סעיף 2.2.4 לתקנון התכנית "הגדלת שטחי הבנייה העיקריים ב-900 מ"ר". כמו כן, ניתן לעיריית קרית אונו ביום 26.7.10 היתר לשימוש חורג במגרש 505 להקמת גן- ילדים, במקום שישמש כבית כנסת. ג. כאמור, מגרש 302, נשוא העתירה, מצוי באזור מגורים מיוחד 3. לכל אחד מהמגרשים באזור זה ניתנה אפשרות לבנות 76 יחידות דיור בשטח ממוצע של 120 מ"ר, בגובה בניין של עד 19 קומות מעל לקומת הכניסה ו-2 מרתפי חניה, בתוספת קומת גג חלקית לשירותים הנדסיים טכניים. 3. בשנת 2007 ביקשה חברת "נידר" - חברה לבניה בע"מ, שהיתה אז בעלת המגרש 302 הנ"ל,לקבל היתר בניה במגרש, תוך הקלה לפי תקנת שבס, באופן שבו ייבנה בניין מגורים בן 20 קומות הכולל 91 יח"ד. על פי החלטה לקונית של העותרת מיום 11.12.06 הוחלט "לאשר הבקשה לרבות ההקלות" בתנאים שעניינם עיצוב ארכיטקטוני, בדיקות יועץ תנועה ושירותים ציבוריים וחתימה על התחייבות בדבר היטל השבחה. ביום 23.7.07 הוחלט "לאשר הבקשה, לרבות ההקלות, בהתאם להחלטה מיום 11/12/06" בכפוף לתשלום היטלים ואגרות וקביעת תנאי המגביל גודלם של המחסנים הדירתיים. היתר הבניה האמור לא מומש ופקע לאחר שנה ממועד קבלתו. משיבה 2 רכשה את זכויותיה של נידר. ביום 28.8.11, היא הגישה מטעמה בקשה חדשה להיתר בניה. בבקשה התבקשו מספר הקלות ממגבלות תמ"מ/281. ההקלות שנתבקשו כללו, בין השאר, תוספת של 15 יחידות דיור תוך הקטנת שטחן הממוצע, באופן שהדירות הקטנות ביותר תהיינה בשטח של 90 מ"ר, ניודי שטחים עיקריים מקומת המרתף לקומות המגורים, וניודי שטחי שירות מהקומות העליונות לקומת המרתף. ביום 28.3.12, ניתנה החלטת העותרת. חלקה המהותי של ההחלטה יפורט במלואו להלן: "הבקשה היא להקמת בנין נוסף בפסגת אונו, תוך בקשה להקלה במספר יח"ד ע"י הוספת 15 יח"ד על פי תקנת 'שבס'. לנוכח העובדה ששכונת פסגת אונו התאכלסה במשפחות צעירות, מתקשה העיריה לתת מענה לביקושבגני ילדים וכיתות בית ספר. לאור החלטת הממשלה להוריד את גיל חינוך החובה, בעיה זו אף החמירה. כידוע, בתקנת 'שבס' נקבע שתנאי לאישור תוספת הדירות הוא בדיקה שקיימים בסביבת הפרוייקט מספיק פתרונות לצורכי ציבור. תנאי זה כבר אינו מתקיים בפסגת אונו ולמעשה לא ניתן לאשר תוספת יחידות דיור מעל המותר בתכנית. יחד עם זאת ועל מנת לעודד פתרונות דיור לזוגות צעירים בהתאם למסקנות דו"ח טרכטנברג [קרי: דיור בר-השגה - נ.א.], קיבלה הנהלת העיר החלטה לאפשר תוספות יחידות דיור על פי תקנת 'שבס' בתנאי שמחצית הדירות הנוספות יהיו דירות קטנות שישווקו על פי הקריטריונים שנקבעו ע"י ועדה בלתי תלויה ושאושרו ע"י מועצת העיר וייחתם על כך הסכם בין היזם לבין העיריה. [ההדגשה לא במקור- נ.א.] לאשר הבקשה, לרבות ההקלות, בתנאים הבאים: 1. מבוקש להוסיף שטחי שרות בגין דרישת הג"א להגדלת ממ"דים. חלק משטחים אילו מבוקשים להעברה אל מתחת לפני הקרקע. לא ניתן להוסיף שטחי שרות שמתקבלים בגין הממ"דים לצורך מטרות אחרות. כמו כן מבוקשת העברת שטחים עיקריים מתחת לפני הקרקע לקומות. ניוד "דו צדדי" זה אינו קביל מבחינה תכנונית. לכן הגדלת שטחי השרות המבוקשים מתחת לפני הקרקע (כ-102 מ"ר) תהיה ע"ח השטחים העיקריים המותרים שמבוקש ניודם מעל פני הקרקע והם לא ינויידו. 2. כאמור ברקע, 8 מתוך 15 יח"ד המבוקשות בהקלה יהיו דירות קטנות לדיור בר השגה (עד 75 מ"ר) וייחתם על כך הסכם עם עיריית קרית אונו. 3. יש לבטל את המחסן המתוכנן בקומה א' מאחר ותוכננו מחסני דיירים לכל דירה ומחסנים משותפים בק. קרקע. 4. התאמת גובה הבניין וחומרי הגמר לבניין הסמוך בחלקה 34. 5. יש לתאם את מהלכי המדרגות ליציאה ממרתפי החניה עם מח' הרישוי. ובכפוף לדרישות המפורטות..." יצוין, כי נוסח החלטת העותרת זהה לחלוטין להמלצת מהנדסת העירייה, כפי שפורטה באותו מסמך. כנגד החלטת העותרת הגישו משיבים 2-29 ערר, והעותרת השיבה בכתב. ביום 16.7.12 נערך דיון בעל פה בפני ועדת הערר בו הציגו הצדדים את טענותיהם. בהחלטת ועדת הערר נקבע כי אין לאשר את החלטת העותרת ויש לשנותה. עיקרי החלטת ועדת הערר יצוטטו להלן: "הועדה המקומית לא הכחישה את טענת העוררים כי קיימת הצדקה תכנונית לאישור ההקלות כמפורט לעיל, וכי לכל הבניינים האחרים בתחום התכנית אושרו הקלות לתוספת יחידות דיור... לטענתה, כמדיניות היא אינה מאפשרת עוד תוספת של יחידות דיור בדרך של הקלה, שכן התשתיות של העיר, לרבות תשתיות תחבורה, מבני ציבור וכיו"ב, אינן יכולות לקלוט גם את יחידות הדיור אשר תתווספנה אגב חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, וגם יחידות דיור אשר תתווספנה מכוח אישור הקלות... יחד עם זאת היא רואה חשיבות ציבורית ותכנונית לקדם בעיר 'דיור בר השגה', דהיינו דירות קטנות ובמחיר מוזל. לפיכך, החליטה הוועדה המקומית, על אף מדיניותה דלעיל שלא לאשר דירות בדרך של הקלה, לחרוג ממדיניות זו בתנאי כי הדירות אשר תבנינה מכוח ההקלה תהיינה בחלקן 'דיור בר השגה'... במקרה הנדון דרשה הועדה המקומית, כתנאי לאישור ההקלה... כי שמונה דירות מתוך חמש עשרה דירות שהתבקשו בהקלה ימכרו במחיר של 75% ממחיר דירה בת 4 חדרים, ובהנחה נוספת של 7%. נתונים אלו לא הוכחשו על ידי הועדה המקומית... הועדה המקומית אינה מוסמכת לשקול שיקולים שאינם תכנוניים, כגון הרצון לשווק דירות במחירים מוזלים, במסגרת שיקוליה אם לאשר הקלות, על אחת כמה וכמה שאסור לועדה המקומית 'לסחור' בהקלות... לפיכך אנו מקבלים את הערר במובן זה שאנו קובעים כי התנאי שקבעה הועדה המקומית לאישור ההקלות, כי חלק מהדירות תימכרנה בהקלה, חורג מסמכות הועדה המקומית ולפיכך הוא בטל. [ההדגשה לא במקור - נ.א.] לעצם אישור ההקלות, אנו השתכנענו כי במקרה הנדון קיימת הצדקה תכנונית לאשר את ההקלות המבוקשות לשם מימוש זכויות הבנייה ובניית דירות בגודל סביר, ונראה כי גם הועדה המקומית אינה חולקת על כך, וכי לולא שינתה היא את מדיניותה לעניין מתן ההקלות לתוספת יחידות דיור כמפורט לעיל, היא הייתה מאשרת את ההקלות המבוקשות, כפי שהיא אישרה ביחס ליתר המבנים בתחום תכנית 281. מותר לועדה המקומית לשנות את מדיניותה לעניין אישור ההקלות, ואף ראוי כי היא תעשה כן במקרים המתאימים. במקרה הנדון, לנוכח העובדה כי הועדה המקומית קשרה את מדיניותה שלא לאפשר הקלות באפשרות לאשר בכל זאת הקלות בתנאי שהדירות או חלקן תימכרנה במחיר מוזל, עולה החשש כי המדיניות שלא לאשר הקלות נועדה אך ורק על מנת להשיג בסופו של דבר את אותה הנחה במחיר הדירות. ואולם, גם אם המדובר במדיניות העומדת בפני עצמה ואשר טעמה הוא כטענת הועדה המקומית בפוטנציאל הדירות הנוספות אשר אמורות להתאשר מכוח תמ"א 38 ותכני קא/413, הרי שאנו רואים בעייתיות בכך שאותה מדיניות למניעת אישור הקלות מיושמת במקום שבו רוב הבניינים כבר נבנו מכוח תכנית מסוימת, באופן שהיא מונעת את אותן הקלות מאחד הבניינים האחרונים בתחום אותה תכנית. הדבר אף אינו נכון מבחינה תכנונית, שכן הוא יפגע ברצף התכנוני של התכנית, וכן יש ממש בטענת העוררים כי הדבר מהווה אפליה אסורה. לפיכך אנו מקבלים את הערר במובן זה שאנו מאשרים את ההקלות ללא התנאי שנקבע על יד הועדה המקומית" [ההדגשה לא במקור -נ.א.] על החלטה זו משיגה העותרת. טענות העותרת 4. ב"כ העותרת הבהיר במהלך הדיון, שמבין כל הסעדים שפורטו בעתירה, הוא ממקד את טיעוניו בסעד של החזרת הדיון לועדת הערר, על מנת שתדון באופן מעמיק בשאלת דיות מוסדות הציבור בשכונה, וכנגזרת מכך, בשאלות האם לאשר את ההקלות המבוקשות (פרו' ע' 5 ש' 23-24). הוא הדגיש כי העותרת אינה משיגה על אותו חלק מהחלטת ועדת הערר שקובע כי: התנאי בדבר "דיור בר השגה" במסגרת בקשה להיתר בניה חורג משיקולים תכנוניים ועל כן בטל. העותרת טוענת כי כל החלטה תכנונית טומנת בחובה בחינת אינטרסים ציבוריים ושקילתם האחד כנגד האחר. במקרה הנוכחי, ועדת הערר סמכה החלטתה על נימוקים בלתי מספקים, ולא נתנה דעתה על עובדות חיוניות ולקבלת ההקלה המבוקשת. העותרת מונה את הפגמים שנפלו בהחלטה באלו: ראשית, ועדת הערר התעלמה מכך שבניגוד לחבריה, חברי הועדה המקומית הם אלו שמכירים את האזור וצרכיו המיוחדים בנושא מוסדות הציבור. על כן, החלטה המחליפה את החלטת העותרת צריכה לבטא "שכנוע פנימי עמוק" ומבוסס בכך שהעותרת שגתה, וכזה לא נמצא בה (פרו' ע' 4 ש' 23). היא מפנה לכך, שבהקשר קרוב, קבע בית המשפט העליון כי: "על אף שאין ההכרעה בדבר אישור התוכניות מסורה בדרך כלל בידי הועדה המקומית, הרי שלעמדתה צריך להיות משקל של ממש בהליך האישור בפני הועדה המחוזית. על הועדה המקומית מוטלת החובה לגבש כהלכה את עמדתה ביחס לתכניות המתאר המקומיות המובאות בפניה, כשם שעל הועדה המחוזית מוטלת החובה לתת את מלוא כובד המשקל הראוי לעמדתה של הועדה המקומית" (ע"א 2902/97 אחים עופר נ' גליקמן, פ"ד נג(1) 369, 381). שנית, הקלה מתכנית אינה זכות מוקנית, ואף זכתה לגינוי בפסיקה כ"שורש הרע" שמן הראוי לצמצם את השימוש בו. על כן, הייתה העותרת מוסמכת שלא לתיתה, וודאי שהייתה יכולה לעשות כן בהתקיים טעם ציבורי מספק. בענייננו, חיובה של העותרת לאשר הקלות מקסימליות לעותרים ולבניינים שטרם הוחל בבנייתם, משמעו כי לשכונה העמוסה ממילא תתווספנה 52 יח"ד שלא על פי התכנית. על בסיס זה, נקבעה מדיניות העירייה לפיה עיקר הרחבת העיר ייעשה באמצעות תוספת הדירות הכרוכה במימושה של תמ"א 38, ולא בדרך של חריגה מהתכניות הקיימות. חריגה ממדיניות זו תיעשה רק לצורך מימוש אינטרס ציבורי רב משקל אחר, הוא יצירת היצע של "דיור בר השגה". צמצום השירותים החברתיים לצורך האמור משרת תכלית חברתית, בעוד שצמצומם לצורך העשרת בעלי הקרקע אינו משמש תכלית ציבורית כלשהי. ככל שלא ניתן לממש מדיניות זו במלואה מטעמים משפטיים, יש לחזור אל העיקרון העומד בבסיסה - אי מתן הקלות לתוספת דירות מעבר לתכנית החלה במקום. כמו כן, נוכח כוונת העותרת ליישם מדיניות זו מעתה ואילך ביחס לכל היתרי הבנייה המבוקשים, ממילא אין מדובר באפליה המופנית כנגד המשיבים. שלישית, לפי תדריך של משרד הפנים בדבר תכנון עירוני (להלן: "התדריך"), לשכונה בת 1430 יחידות דיור יש להקים 12 כיתות גן ובית ספר יסודי הכולל 12 שכבות לימוד עם עד 4 כיתות לכל שכבת גיל. אף שבשלב זה אוכלסו בשכונה רק 881 יח"ד, פועלים בה כבר 11 גני ילדים, ובחלק משכבות הלימוד התמלאה מכסת 4 הכיתות. רביעית, החלטת הממשלה בדבר הכנסת ילדים בני 3 למערכת החינוך הטילה על עיריית קרית אונו נטל נוסף לספק מתקנים לצרכי ציבור. היא אף נדרשה לייעד מחדש את מגרש בית הכנסת המתוכנן לגן ילדים. חמישית, לאורך תקופת אכלוס השכונה, שטרם הושלם, היא אוכלסה במשפחות צעירות רבות מהצפוי ולכן "קיים מחסור חמור בכיתות גן ובכיתות לימוד בבית הספר היסודי המשרת את תושבי השכונה, חרף העובדה, כי בתחום השכונה פועלים על ידי עיריית קריית אונו 12 גני ילדים" (פסקה 25 לעתירה). בתגובה לשאלת בית המשפט בנושא, השיב ב"כ העותרת כי "לגבי מספר הילדים שעומדים [צ"ל - "לומדים"] בכל כיתה ובכל שכבה, הדבר לא מגיע לרזולוציה הזו" (פרו' ע' 5 ש' 8-9). לשיטתו, "כשהועדה המקומית מרימה דגל אדום ואומרת שאין מספיק מוסדות ציבור, ניתן לצפות מועדת הערר שתבחן את הדברים לעומק" (פרו' ע' 4 ש' 21-22). על כן, "אם ועדת הערר סבורה שחסרים לה נתונים, היא צריכה לבקש אותם מהועדה המקומית, הנתונים לא הועלו על-ידי אדם פרטי אלא על-ידי רשות ציבורית..." (פרו' ע' 5 ש' 14-16). שישית, ועדת הערר קבעה שהגדלת מספר הדירות יביא לכך שהדירות שתבנינה תהיינה "בגודל סביר", להבדיל מדירות גדולות יתר על המידה. קביעה זו נסמכת, על הנחה כי שטח הבנייה למגורים יכלול גם שטח עיקרי שניודו התבקש מקומות המרתף לקומות העליונות, תוך העברת שטחי שירות מן הקומות העליונות לקומת מרתף. העותרת סירבה להקלות אלו כיוון ש"ניוד 'דו צדדי' זה אינו קביל מבחינה תכנונית", וועדת הערר לא הציגה כל הסבר לגוף הדברים מדוע מסקנה זו שגויה. העותרת מדגישה שעל פי תמ"מ/281 גודל דירה ממוצעת הוא 120 מ"ר, שהוא גודל סביר ומקובל לדירת מגורים. בשל כל הטעמים הללו סבור ב"כ העותרת כי החלטת וועדת הערר לוקה בחוסר סבירות. טענות המשיבים 5. משיבה 1 מדגישה כי שיקול הדעת של ועדת הערר הוא שיקול דעת מקורי, ולפי הפסיקה " היא רשאית להחליף את שיקול-דעתה התכנוני של הוועדה המקומית בשיקול-דעתה התכנוני שלה ולקבל החלטה תכנונית אחרת מזו שקיבלה הוועדה המקומית. כך עשתה ועדת הערר בענייננו, ואם החלטתה ראויה היא ובמיתחם הסבירות, לא היה מקום להתערב בה רק משום שהחלטתה של הוועדה המקומית הייתה סבירה גם היא" (עע"מ 402/03, עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 215). לטענתה קיימת סתירה פנימית בטענות העותרת. בדיון בפני ועדת הערר נקודת המוצא הייתה כי אין מניעה עקרונית לאשר את יח"ד המבוקשות בדרך של הקלה, כפי שהעותרת עצמה קבעה בהחלטתה. העותרת אישרה בנייתן של יחידות דיור נוספות בתנאי שאלו יהיו "דיור בר-השגה", בלא כל פתרון לאותו "מחסור" נטען. ועדת הערר התייחסה לכך וסברה שמדובר בנימוק מלאכותי, שאין עילה להתערב בו. מעבר לכך, ועדת הערר לא הסתפקה רק בקביעה שהתנאי בטל, אלא ציינה בהחלטתה גם נימוקים פוזיטיביים המצדיקים מתן ההקלה. 6. משיבה 2 טוענת כי יש לדחות את העתירה על הסף, משני טעמים: האחד, שהעותרת מסרבת להוציא לה היתר בנייה, ומבצעת בכך דין עצמי בלא צו שיפוטי המתיר לה לעשות כן. השני, שהעותרת לא הציגה בפני בית המשפט תמונה עובדתית מלאה כנדרש, ולא פירטה את העובדות שעניינן הרחבת שטחי מוסדות הציבור המותרים לבנייה, מהו מועד קבלת ההיתר לשימוש חורג בבית בבית הכנסת כגן ילדים. כן לא ציינה כי תכנית עיצוב ארכיטקטוני שנערכה לשכונת "פסגת אונו" קבעה במפורש כי הועדה המקומית יכולה לאשר הקלות בנושא מספר יח"ד בבניינים. לגוף הדברים, היא טוענת כי מדובר בעיקר בשאלה בדבר מדיניות תכנונית שבית המשפט אינו נוהג להתערב בה. לועדת הערר הסמכות לתת כל החלטה שיכולה הועדה המקומית לתת והחלטותיה בנוגע להיתרי בניה מחליפות את החלטות הועדה המקומית ואת שיקול הדעת הכרוך בהן. החלטת ועדת הערר מדויקת וסדורה, כאשר נוכח העובדה שהעותרת אישרה תוספת יחידות דיור התמקדה המחלוקת בתנאים שנקבעו. ועדת הערר לא ראתה צורך לפרט בנושא המחסור בשטחי ציבור והסתפקה באמירות כי "...קיימת הצדקה תכנונית לאשר את ההקלות...", וכי ישנה "בעייתיות" באי יישום "...אותה מדיניות למניעת אישור הקלות..." על בקשה להיתר מכוח אותה תכנית. היא ממשיכה וטוענת כי מנסיבות העניין יש ללמוד כי הנימוק בדבר מחסור במוסדות ציבור נטען בחוסר כנות, ולמצער מדובר בנושא שחשיבותו היחסית מזערית. היא מעגנת טענות אלו בטעמים הבאים: ראשית, לרוב המוחלט של הבניינים בשכונה ניתנה הקלה לפי תקנת שבס, כמו גם היתר לניוד שטחים. העותרת נתנה היתר בניה למגרש נשוא העתירה עם ההקלה עוד בשנת 2007, בלא פקפוק ביכולת הקליטה של מוסדות הציבור בשכונה. שנית, הטענה כי קיים מחסור במוסדות ציבור השולל באופן מוחלט אפשרות לתת הקלה המוסיפה יח"ד, הועלתה רק במסגרת ההליך המשפטי הנוכחי. בכך, מציגה העותרת עמדה שאינה עקבית - האם אין ביכולתה לספק שירותי ציבור לתוספת הדיור או האם הפגיעה של תוספת יחידות הדיור תהיה מעטה? האם נדרשת תוספת יחידות דיור על מנת להגדיל את ההיצע ולהוריד מחירי הדיור או שיש להימנע מכך? שלישית, אף שהעותרת ציינה כי המחסור במוסדות ציבור היה הגורם לכך שביולי 2010 ניתן על ידה היתר לשימוש חורג מבית כנסת לגן ילדים, היא המשיכה לתת הקלות דומות, גם לאחר מכן תוך ההתניה הפסולה בדבר "דיור בר השגה". רביעית, ה"תדריך" של משרד הפנים אינו מחייב ומהווה דוגמא בלבד, וממילא נשמרו למוסדות הציבור רזרבות מספקות לפיו (הוקצו 22.32 דונם כשלפי התקן נדרשים, מלבד שטחים פתוחים, 20.9 דונם בתוספת 1.5 דונם רזרבה), ככל שנדרש יהיה להרחיבם. גם לפי התדריך ניתן להקים מבנים רב שימושיים, במטרה לענות על הדרישות. בהקשר זה, במגרשים 504 ו-505 נכון למועד זה, קיים פוטנציאל בנייה לא מנוצל לקומות נוספות, ולא הובהר מדוע לא ייעשה בו שימוש לצורך מילוי מכסת מוסדות הציבור הנדרשים לפי עמדת העותרת. חמישית, השוואת תוספת הדירות המבוקשת בהקלה לבניין נשוא העתירה ביחס למספרן הכולל של יח"ד בשכונה מעלה שמדובר בתוספת מזערית ל"עומס" הנטען על מוסדות הציבור. גם אם תאושרנה תוספות זהות לבניינים המעטים שטרם ניתן היתר לבנייתם, מדובר רק ב-52 יח"ד, ואין להניח שדווקא בהן יהיה כדי להביא את מוסדות הציבור לכדי קריסה. מנגד, קיים שיקול ציבורי משמעותי בזכות ההקלה המבוקשות, אף מעבר לאלו שצוינו בהחלטת ועדת הערר. הגדלת היצע הדיור, בוודאי על דרך של תמהיל דירות מגוון, היא תנאי בל יעבור לעמוד בביקוש ולהורדת מחירי הדיור בדרך של כלכלת שוק. בו בזמן, בנייה רוויה מאפשרת ניצול מירבי של קרקעות לצורך שמירה על שטחים פתוחים. על רקע זה, המדיניות המקובלת בקרב גורמי התכנון השונים היא לאפשר הגדלת מספר הדירות ליחידת קרקע, בכל האמצעים התכנוניים הנתונים להם. בהקשר זה, תכניות ההתחדשות העירונית קא/413 ותמ"א 38 חלות רק על בניינים שנבנו לפני יום 1.1.80, קודם לכניסתו של תקן מחייב בעניין רעידות אדמה. ממילא, אינן חלות על בניינים חדשים, ולא תוכלנה לשמש בעתיד בסיס להוספת קומות לבניין נשוא העתירה. 7. משיבים 23-25 מעלים את הטענות הבאות: ראשית, העתירה מהווה הרחבת חזית של המחלוקות בין הצדדים, שכן הדיון לפני ועדת הערר נסב בעיקרו על חוקיות התנאי שעניינו דיור בר השגה, להבדיל משאלת דיותם של מוסדות הציבור בשכונה. שנית, מהשתלשלות האירועים, בהם חרגה העותרת מן הסמכויות הנתונות לה בדין וסחרה בהן לפי אינטרסים "רחבים" חוץ-תכנוניים, מסתבר שקרבתה של העותרת לנעשה בשכונת פסגת אונו היא חיסרון, ולא יתרון. בהקשר זה, מודגש, כי העותרת חרגה בפעולותיה מעיקרון חוקיות המינהל וביקשה לפגוע בקניינם של בעלי הקרקע בלא הסמכה בדין לעשות כן, קרי בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בעצם הטענה כי ההקלה אינה זכות מוקנית אין די, שכן הזכות לבקש הקלה מהווה "חלק מאגד זכויות הקניין". בנסיבותיו של הליך זה קמה לבעלי הקרקע "ציפייה מבוססת היטב" לקבל הקלה, והעותרת לא יכלה "לסחור" באופן בו ייעשה בה שימוש, ולקבוע תנאי ש"נועד להשית עלות כספית נכבדה על בעלי הזכויות המחויבים למתן 'הנחה' במחיר הדירות" (סעיף 6 לכתב התשובה של משיבים 23-25). שלישית, מעת שאישרה את תוספת יחידות הדיור המבוקשת בהליך, העותרת מנועה מלטעון כי אין די מוסדות ציבור בשכונה. למצער, עמדת העותרת, כי כל גורמי המקצוע ואנשי הציבור שעסקו בתכנון השכונה ומתן ההיתרים המקלים בה לקו בקוצר-רואי כה חמור עד שבתקופה של שנים אחדות השתנה מצב העניינים באופן בו קיים מחסור במוסדות ציבור שלא ניתן למלאו, תמוהה ביותר. 8. משיבים 26-29 מדגישים כי חזקה שנציגי העותרת פעלו בתום לב והבנה מקצועית נאותה, ומתוך רצון להגן על עניינם של תושבי קריית אונו, בעת שהחליטו לתת היתר ובו ההקלה המאפשרת הוספת יחידות הדיור, גם אם מותנה. על רקע זה, לא ניתן לקבל את המשתמע מטענות העותרת, כי תמורת תועלת ציבורית מזערית של בנית 8 דירות ל"דיור בר השגה" היו נכונים החברים בה לסכן את יכולתם של כלל תושבי השכונה ליהנות משירותים ציבוריים ברמה נאותה. מכל מקום, הנושא עלה גם במסגרת הדיון בועדת הערר, וזו החליטה לקבלו, וחזקה עליה שעשתה כן מתוך מודעות לתוצאותיה הצפויות של החלטתה. דיון 9. הדיון נסוב על החלטות של שתי רשויות תכנון. העותרת, רשות תכנונית מקומית מבקשת, סעד כנגד החלטת מוסד תכנוני מחוזי, שקיבל ערר על החלטתה, ונתן למשיבים 3-29, בעלי העניין החומרי בנכס, היתר בניה בהתאם למבוקש על ידם. ועדת הערר ביססה החלטתה לקבלת הערר על שני נדבכים: הראשון, כי הדברים שהציגה העותרת שעניינם מחסור במוסדות ציבור אינם מדויקים. מסקנתה זו נסמכה על כך שלמעשה לא הייתה מחלוקת שככל שתבנינה 15 יח"ד נוספות, יוכלו מוסדות הציבור לעמוד בכך, שכן העותרת עצמה אישרה בנייתן ורק התנתה אותן בתנאי שהינו חסר תוקף משפטי אותו קשרה להחלטה. השני, כי אף בהנחה שעל פי המדיניות החדשה, נוצרה העדפה לממוש פוטנציאל הבנייה בקריית אונו מכוח תמ"א 38 על פי מתן הקלות לבניינים חדשים, קיימת הצדקה לאשר את ההקלות המבוקשות. הוועדה סברה כי במניעת הקלות לאחד הבניינים האחרונים בשטח באותו מתחם, בשונה מההקלות שניתנו לבניינים אחרים "קיימת בעיתיות". בהיבט התכנוני, יש בכך כדי לפגוע ב"רצף התכנוני" של התכנית. בהיבט המשפטי, "יש ממש" בטענה כי הדבר מהווה אפליה אסורה. כמו כן סברה, שיש מקום לאשר את ניוד שטחי הבניה, על מנת ליצור דירות בגודל סביר. 10. בטרם אדון בהחלטה הספציפית של וועדת הערר אציין שני נושאים רלוונטיים שנדונו לאחרונה בפסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 6937/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' שטרית (ניתן ביום 19.2.13). הנושא האחד הוא מהו תפקידו של בית המשפט בבואו לדון בעתירות בנושאי תכנון ובניה. וכך נאמר שם: "על דרך העיקרון, התפקיד והסמכות לעסוק בתכנון מסורים לרשויות התכנון, אשר בידיהן הכלים והידע המקצועי. בית משפט זה חזר ופסק כי בית המשפט לא נועד לשמש כמוסד תכנון או כמוסד תכנון-על, העומד מעל רשויות התכנון המוסמכות... אכן בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות... התערבותו של בית המשפט בפעילותם של מוסדות התכנון מוגבלת למקרים בהם התקיימו עילות מובהקות כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות... ככלל, גם כאשר בית המשפט מוצא להתערב בשיקול דעתן של ועדות התכנון, הרי שתוצאת ההתערבות המתבקשת היא להחזיר את הדיון בנושא לרשות הרלוונטית, על מנת שתחליט בסוגיה הנידונה מחדש. גישה זו יסודה בעיקרון הנזכר לעיל, לפיו החלטות תכנוניות-מקצועיות מסורות לרשויות התכנון, ועל בית המשפט להימנע מלהחליט בנושאים אלו... " [ההדגשה לא במקור-נ.א.]. (פסקות 17 ו-19 לפסק דינה של כב' המשנָה לנשיא נאור). הנושא השני הוא מהי מידת הפירוט בה צריכה לעמוד החלטת רשות תכנונית המסרבת לבקשה שהגיש לה בעל הנכס. וכך נאמר שם: " ככל שהמערערת חוששת כי פיצול החלקות יפגע בשירותים המוניציפאליים הניתנים לחלקות המפוצלות ומעמידה נגד עיניה חשש זה כשיקול מרכזי - כפי שנטען בפנינו - המערערת תצטרך להניח בבסיס החלטתה תשתית עובדתית בכל הנוגע להשלכות ה'רוחב' שלה, ולא רק לטעון לחשש מהשלכות כאלה. החשש מהשלכות 'רוחב' הוצג בפנינו, אך בא-כוח המערערת לא ידע למסור מה היקפן. ראוי שהתשתית העובדתית בעניין זה תהיה נגד עיניה של המערערת בעת שתדון בבקשה. לא ניתן לייחס משקל להשלכותיה של החלטה מבלי לדעת אם הן קיימות ומה היקפן.... "[ההדגשה לא במקור-נ.א.] (פסק דינה של כב' השופטת ברק-ארז). 11. ומכאן לעניננו. על מנת שבית המשפט יתערב בהחלטה תכנונית של מוסד תכנוני נדרש, בראש ובראשונה, כי העותר יבסס פגם מינהלי מהותי בהחלטה. בהקשר זה, לועדת הערר נתונה סמכות לתת כל החלטה שהייתה העותרת מוסמכת לתת, ושיקול דעתה הוא שיקול דעת תכנוני מקורי. עיון בהחלטת ועדת הערר, מעלה כי היא משפטית בעיקרה. ההיבט התכנוני הפוזיטיבי בה הוגבל לקביעה כי מתן ההקלה מאפשר שמירה על "רצף תכנוני", שלצורך מימושו יש להיענות גם לניוד השטחים המבוקש. משמעותו של המונח "רצף תכנוני" במישור המקצועי ומידת חשיבותו כשיקול המנחה מתן החלטות תכנוניות לא הובהרו בהחלטה או במסגרת טיעוני הצדדים. כיוון שכך, הנחת היסוד לצורך פסק הדין היא כי די בנימוק שעניינו "רצף תכנוני", כנימוק מקצועי, על מנת להצדיק מתן הההקלה. כאמור, העותרת מיקדה טענותיה בדבר חוסר הסבירות של החלטת ועדת הערר בעיקר בחסר במוסדות ציבור ובאופן בו, לשיטתה, היה על ועדת הערר לנהל את הדיון בפניה. לנושאים אלו אפנה כעת. 12. לטענת העותרת יש לראות בחברי מועצת העיר ומהנדסת העירייה, המשמשים גם כחברי הועדה המקומית וכמהנדסת הועדה, כמי שבידם ידיעה ייחודית בעובדות היסוד הנוגעות לצרכי הציבור בשכונה, וכמי שלהם שיקול דעת רחב וייחודי בבחירות המדיניות הכרוכות בכך. כנגזרת מכך, היא סבורה שהיה על ועדת הערר לתת משקל בכורה לעמדת הועדה המקומית בדבר המחסור במוסדות ציבור. אף אם אניח לטובת העותרת, ומבלי להכריע בכך, כי יש ממש בטענותיה הכלליות בדבר תפקידה ומעמדה, אין בכך לסייע לה בנסיבות ההליך שבפני. ואבאר. שאלת דיותם של מוסדות ציבור לצרכי השכונה כוללת בחובה היבטים רבים ומגוונים. בכללם היבטים עובדתיים, תכנוניים, משפטיים, ציבוריים ותפעוליים, שביניהם יחסי גומלין, המבטאים הדגשי מדיניות שונים. כאמור בפסק דינה של כב' השופטת ברק-ארז בעע"מ 6937/11 הנ"ל, דחיית בקשה ע"י גוף תכנון דורשת הקמת תשתית מקיפה התומכת בדחיה, הן ביחס למדיניות המנחה את פעילותו, והן ביחס לעובדות הגולמיות עליהן הוא מבקש ליישם מדיניות זו. כחלק מחובת ההנמקה, עליו להציג לכל הפחות את עיקריה של אותה תשתית עוד בשלב דחיית הבקשה הראשונית המוגשת אליו. עמידה בחובה זו נדרשת הן על מנת להבטיח את איכות ההחלטה, הן על מנת לאפשר ביקורת יעילה כלפיה, והן על מנת להבטיח את אמון הציבור במינהל הציבורי (יואב דותן, "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט יט(5) תשס"ב-2002, 7-10). העותרת לא פירטה בהחלטתה מהי המדיניות המנחה אותה בקביעת מספר מוסדות הציבור הנדרשים בשכונה. היא גם לא הציגה נתונים להם צפתה במועד תכנון ובניית השכונה בהתייחס לתמהיל האוכלוסייה ומהם הנתונים הקיימים בשטח שאינם עולים בקנה אחד עם אותו תכנון. היא לא התייחסה לשאלות הרכב מוסדות הציבור בשכונה, כושר קליטתם, מספר המשתמשים בהם, הערכות לעתיד כיצד אלו ישתנו, מהו מערך הכלים העומד לרשותה בנושא זה, וכיצד בכוונתה יהיה לעשות בו שימוש. ההתייחסות לנושאים אלו, ככל שנעשתה, הייתה כללית, ושימשה אך כפתיח להחלטה המתירה הוספת דירות, בכפוף לתנאי בדבר "דיור בר השגה". במתן הנמקה בלתי מפורטת כאמור, היה כדי להעמיד בפני משיבים 2-29 מחסום ממשי לערער על הקביעות העובדתיות והתכנוניות הגלומות בה, שהרי, "...את טענות הצד שכנגד אפשר לסתור רק כשהן ידועות: עם ספינקס אי אפשר להתווכח" (בג"ץ 111/53 קאופמן נ' שר הפנים, פ"ד ז , 534, 541). על רקע זה, הערר שהגישו המשיבים לא יכול היה אלא להתמקד בהיבטים המשפטיים השונים של קביעת התנאי בדבר "דיור בר השגה", להבדיל מההיבטים התכנוניים הנוגעים למוסדות הציבור. רק במסגרת תשובת העותרת לוועדת הערר הוצגו לראשונה פרטים חלקיים בנושא האמור. אלו התמקדו במדיניות שעניינה העדפת ניצול פוטנציאל הבנייה מכוח תמ"א 38, והחלטת מועצת העירייה לדרוש כי הקלות לתוספת יח"ד בבנייה חדשה תותנינה בייעוד חלק ממנה ל"דיור בר השגה". בשלב הדיון בעל פה בפני ועדת הערר הוסיפה העותרת נתונים שעניינם הצורך בהסבת מבנים לגני ילדים נוכח המחסור בגני ילדים, וציינה כי מדיניותה של עיריית קריית אונו היא הגבלת מספר הילדים בכיתת לימוד ל-30, וכי לא ניתן להגדיל עוד את היקף גני הילדים ובתי הספר. כאמור לעיל, ועדת הערר מיקדה החלטתה בנושא הדיון העיקרי שהועמד בפניה - תוקפה ותקינותה של ההחלטה שעניינה ההתניה בדבר "דיור בר השגה". אשר לטענה בדבר מספרם של מוסדות הציבור, סברה ועדת הערר כי טענות העותרת מלאכותיות, ואין צורך להידרש להן. גם במסגרת העתירה בפני, הוסיפה העותרת מידע חלקי בנוגע לנושאים הרלוונטיים לבחינת שאלת דיות מוסדות הציבור. העותרת הדגישה שנוצר פער בין מספר יח"ד המתוכנן בתמ"מ/281 לבין מספר יח"ד שאושרו. לטענתה כבר כיום, כאשר השכונה אוכלסה באופן חלקי, ב"חלק משכבות הגיל" בבית הספר קיימות 4 כיתות לימוד, שהוא המספר המקסימאלי על פי התדריך. הגם שלנתונים אלו חשיבות, אין לומר כי די בהם על מנת להעמיד תמונת מצב מלאה ממנה ניתן ללמוד על מחסור במוסדות ציבור, ואציג לעניין זה רק מספר דוגמאות: העותרת התייחסה בטיעוניה בדבר מוסדות הציבור רק למוסדות החינוך - גנים וכיתות לימוד בבית ספר. היא לא ציינה מהו מספר הילדים בכל שכבת גיל ומהו כושר הקליטה של מוסדות החינוך הקיימים. היא לא הסבירה כיצד נוצרו אותן הערכות שגויות (לשיטתה) בדבר תמהיל האוכלוסייה בשלב תכנון השכונה, מדוע אושרו בה הקלות קודמות ומתי התבררו הדברים. היא לא התייחסה לשאלות האם בכוונת עיריית קריית אונו להרחיב בשנים הקרובות את היקף שירותי החינוך בשכונה, והאם לא תידרש ממילא לעשות כן בין אם תינתנה ההקלות לבניין נשוא העתירה (או לכלל הבניינים שטרם זכו להיתר) ובין אם לאו. אל מול החוסר בפרטים אלו, אין מחלוקת כי ההקלה המאפשרת תוספת יח"ד לבניין נשוא העתירה תוסיף לשכונה הרלוונטית כ-1% בלבד למספרן הכולל של הדירות, ונתינתה של אותה הקלה לכל הבניינים הנותרים תוסיף, לכל היותר, 52 יח"ד, שהן כ-3% מן הדירות בשכונה שנבנו או אושרו לבנייה. הגם שבית המשפט אינו בעל מומחיות בתחום התכנון, עובדה זו מדגישה ביתר שאת את הצורך בתשתית עובדתית ברורה בדבר השלכות מתן ההקלה לבנייה במגרש נשוא העתירה על דיות מוסדות הציבור. מן האמור לעיל עולה שבשום שלב, בכלל זה בהליך הנוכחי, העותרת לא הציגה מסכת טענות מלאה המעוגנת בנתונים ופרטים, אותה יכלו המשיבים לבחון ולנהל על בסיסה דיון ממצה ומסודר בשאלת דיות מוסדות הציבור. אף אין לדעת האם כל הנתונים והפרטים הרלוונטיים זמינים לעותרת, ואם כן - מדוע לא הוצגו בפני בית המשפט, וחשוב מכך - מדוע לא הוצגו במסגרת הדיונים בפני מוסדות התכנון. על בסיס התשתית העובדתית הקיימת לא עולה כי תוספת יח"ד תשנה באופן מהותי את העומס על מוסדות הציבור בשכונה, ככל שזה קיים. בנסיבות אלו, ככל שמבקשת העותרת לבסס פגם שעניינו חוסר סבירות בהחלטת ועדת הערר, אין בעתירה כדי להקים תשתית עובדתית מספקת למסקנה מעין זו. כמו כן, משהעותרת עצמה לא ראתה לתת לנימוק בדבר מחסור במוסדות ציבור משקל מספיק שיש בו כדי למנוע תוספת יח"ד במסגרת ההיתר, ולא ראתה לספק תשתית עובדתית ממשית בנושא זה לועדת הערר, איני סבורה שבהימנעות ועדת הערר מלחקור לעומקו של עניין סבוך זה מיוזמתה, יש משום חוסר סבירות. 13. מסלול אחר, המביא לאותה תוצאה, הוא בחינת מסקנת ועדת הערר בדבר מלאכותיות הנימוק בדבר דיות מוסדות הציבור, וקביעתה כי העותרת "סחרה" כביכול, בסמכותה ליתן הקלות. העותרת חלקה על המסקנה העובדתית האמורה, וטענה כי הקשר בין ההקלה ל"דיור בר-השגה" נעשה רק במסגרת איזון האינטרסים, כאשר הערך של האחרון גובר על הראשון. ונזכיר שוב כי העותרת אינה חולקת על קביעתה המשפטית של ועדת הערר בדבר בטלות התנאי האמור, במסגרת היתר בניה. עיון בנספחים שצירפה העותרת לדיון בפני ועדת הערר מעלה תימוכין דווקא לעמדת האחרונה. העותרת הפנתה לדיון שנערך בעיריית קרית אונו (ישיבה מס' 38/11, נספח ב לנספח ד לעתירה), בנושא "אישור הקריטריונים על פי המלצת 'ועדת האוזר - דיור לזוגות צעירים...", במסגרת זו נדונו המלצות ועדה ציבורית שמינתה העירייה בעניין קביעת קריטריונים לזכאות ל"דיור בר השגה". בדיון ציין ראש העירייה, מר יוסי נשרי כי "... קיבלנו החלטה עקרונית שכל פרויקט חדש בשבס, אנו נדרוש 50% עבור אותם תבחינים... [ואם אין שבס] אז לא" (עמ' 29). הוא המשיך וציין כי "אני לא יכול להכריח את הקבלנים, הכל בהסכמה" (עמ' 31). משתתף אחר, מר ישראל גל, ציין כי "מדובר ב-2 מערכות מקבילות... מערכת אחת של הוועדה לתכנון ובנייה היא צריכה לייצר דירות קטנות, שיהיו דירות בר השגה" (עמ' 32). משתתף נוסף, מר מלכה רון ציין כי "האינטרס של כולנו שיהיו דירות שהוועדה תוכל לשבת עליהן, זה האינטרס של כולנו, לא שלא יהיו דירות. אז אם עכשיו זה פינוי בינוי ושבס, אם יהיה רעיון אחר אז נכניס את זה" (עמ' 31-32). לא דובר בדיון על מחסור במוסדות ציבור בשכונת פסגת אונו או על מדיניות כללית בדבר אופן התרחבות העיר בגינה לא תינתנה הקלות לתוספת יח"ד. הדברים הנ"ל מהווים אינדיקציה ברורה לכך שקביעת התנאי בדבר דיור בר השגה נסמכה על מדיניות כללית שביקשה לקדם עיריית קריית אונו, בכל שכונות העיר, לפיה הדרישה תועמד בפני כל מי שיבקש הקלה לתוספת יח"ד ואם יסרב לכך תידחה בקשתו. לא זו אף זו - הן בכותרת הדיון והן בדברים שנאמרו במהלכו מפי ראש העירייה והיועצת המשפטית לעירייה נאמר כי בקביעת הזכאות לרכישת הדירות המוזלות יינתן יתרון למשפחות צעירות ולמשפחות מרובות ילדים (עמ' 21, 28-29). גם מנוסח הקריטריונים עצמם עולה כי יש יתרון לקבוצות האמורות, לצד משפחות חד הוריות ואוכלוסיות עם צרכים מיוחדים (נספח ג לנספח ד לעתירה). העותרת לא הציעה כל הסבר מניח את הדעת מדוע, ככל שישנו חוסר אקוטי במוסדות ציבור בשכונה בכלל, ומוסדות חינוך בפרט, אשר לא ניתן לספק לו מענה, כטענתה בעתירה, תתן עדיפות למגורים באותה שכונה דווקא לאוכלוסיות הנזקקות ביותר לשירותי אותם מוסדות. כיוון שכך, ועל רקע אי העמדת תשתית ראיות בדבר מחסור במוסדות ציבור, מסקנתה העובדתית של ועדת הערר מעוגנת היטב, ולא קמה כל עילה להתערב בה. סוף דבר 14. נוכח כל האמור לעיל, העתירה נדחית. כיוון שמדובר ברשויות תכנון ציבוריות לא ראיתי לנכון לפסוק הוצאות.בניההיתר בניהועדה מקומית לתכנון ובניה