התנגדות לאישור תכנית בוועדה המחוזית

מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא התנגדות לאישור תכנית בוועדה המחוזית: עתירה מינהלית כנגד החלטתה של הועדה המחוזית מיום 30.8.2010 לאשר את תוכנית תא/3501 "תפרי נווה צדק דרום" (להלן: "התכנית") ולחילופין ליתן לעותרים רשות ערר למועצה הארצית. רקע עובדתי: העותרים בעת"מ 6317-12-10 (להלן: "העותרים") הינם בעלי הזכויות בחלקות 55, 58, 59, 61, 62 ו-64 בגוש 6927 (להלן: "החלקות"( הכלולות בתחום התכנית. העותרת 1 הינה חברה היוזמת פרויקטים נדל"ניים, העותרים 2 ו-3 מציגים עצמם כ"תושביה הוותיקים של שכונת נווה צדק". המשיבה 1 הועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל-אביב (להלן: "הועדה המחוזית" או "הועדה"), המשיבה 2, גב' גילה אורון, היא יו"ר הועדה המחוזית (להלן: "יו"ר הועדה"), המשיבה 3 הועדה המקומית לתכנון ובנייה תל-אביב (להלן: "הועדה המקומית"), המשיבה 4 עיריית תל-אביב. נווה צדק, שנוסדה בשנת 1887, היא השכונה היהודית הרשמית הראשונה מחוץ לחומות העיר יפו. ייחודה טמון במורשתה ההיסטורית, על בתיה הציוריים ובתי העסק המגוונים שבה. מרקם הבנייה ההיסטורי בה מאופיין בבניה נמוכה (1-2 קומות) בתכסית גבוהה; חלקות קטנות (100-300 מ"ר); קו בניין קדמי 0 מ'; רחובות צרים וגגות אדומים. למרקם זה ערכים היסטוריים, אדריכליים ותרבותיים המהווים אבן דרך בהתפתחות העיר תל אביב-יפו. משנת 1975 היה מצוי האזור ב"הקפאה תכנונית", לנוכח תכנית תא/1200 (להלן: "תכנית 1200") שהגדירה אותו "לתכנון בעתיד". במהלך העשור האחרון החלו מקודמות תכניות שנועדו להתיר בנייה חדשה לצורך מסחר, מלונאות ומגורים. העותרים, שהיו מודעים להליכי התכנון, רכשו בשנת 2007 את החלקות לעיל מתוך מטרה להקים עליהן מיזם מלונאי גדול. בשנת 2010 אושרה תכנית תא/3501 שהינה תכנית מפורטת מכוחה ניתן להוציא היתרי בניה. התכנית חלה על האזור הדרום מערבי של שכונת נווה צדק ועל השכונה ההיסטורית "נווה שלום". היא מאפשרת בנייה חדשה בהתאם לאופי השכונה ותוך עמידה בכללי הנספח הבינוי וההנחיות הכתובות. עיקריה הם כדלקמן: א. שינוי ייעודי הקרקע מאזור לתכנון בעתיד, שטח ציבורי פתוח מוצע ודרך מוצעת לייעודים של מגורים, מגורים ב', מסחר ותיירות הכולל אתר שימור, מבנים ומוסדות ציבור, שטח ציבורי פתוח ודרך מוצעת. ב. קביעת תכליות מותרות למגורים, מסחר ושימושים ציבוריים. ג. קביעת זכויות בניה והוראות בניה למגורים: בהיקף של עד 210% שטחים כוללים (עיקרי ושירות) מעל פני הקרקע. לשימושים ציבוריים: בהיקף של עד 3200 מ"ר שטחים עיקריים למסחר נלווה למגרש הציבורי בהיקף של עד 300 מ"ר שטחים עיקריים. ד. סימון מבנים לשימור וכן קביעת הוראות שימור. ה. קביעת חזית מסחרית מחייבת לאורך רחוב המרד וחזית מסחרית מותרת ברחובות האחרים. ו. ביטול התווית דרכים ראשיות המסומנות על גבי חלקות המגורים בתכנית, וקביעת הוראות הרחבת דרכים, לדרכים חדשות ולתכנון מערכת הדרכים הקיימת. ז. קביעת הוראות להפקעת חלק מחלקות מס' 62 ו-70 בגוש 6928 וייעודן לשטח ציבורי פתוח ולהפקעת חלקה מס' 6 בגוש 7004 וייעודה למגרש לבנייני ציבור. ח. ביטול שטח ציבורי פתוח מוצע, המסומן על חלקות מגורים ודרכים והקצאת שטח ציבורי פתוח חלופי בתחום התכנית. במסגרת התכנית המופקדת, נקבע כי חלק ממתחם בתחומי נווה שלום המצוי בבעלות העותרים (להלן:"המתחם") - ישויך ל"אתר לשימור" (להלן: "אתר לשימור" או "אתר") ויחולו עליו מגבלות בנייה מחמירות. בתקופת ההפקדה הוגשו יותר מעשרים התנגדויות, בהם אלו של העותרים, שהלינו על הוראות השימור. בין היתר טענו כי נפלו פגמים בתיעוד המקדים שצורף כנספח השימור, כי התכנית המופקדת אינה מגדירה קריטריונים ברורים ואחידים לשימור, כי אין הצדקה לשייך את המתחם לאתר השימור, כי התכנית אינה מאוזנת ולא מציעה תמריצים כלכליים וכי היא מונעת ללא הצדקה מיצוי זכויות במגרשים ריקים. ועדת המשנה להתנגדויות ערכה דיונים ממושכים בימים 9.11.2009 ו-14.1.2.2009. ביום 21.12.2009 יצאו חבריה לסיור בתחום התכנית בליווי היועצים המקצועיים לענייני שמאות ושימור. בהמשך הוחלט על הליך לפי סעיף 106ב' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") וביום 14.6.2010 נשמע סבב נוסף של התנגדויות בשלושה נושאים: מתחם שערי תורה (הרב קוק), "ציר יחיאלי" ושימושים סחירים בתכנית. בתום שמיעת הסבב השני של ההתנגדויות, החליטה הועדה (30.8.2010) על אישור התכנית. התנגדויות העותרים נדחו ברובן. נקבע כי המתחם יקבע בשימור מחמיר ולא תותר בו תוספת קומות. יחד עם זאת, השימור המחמיר יתייחס רק לחזיתות המבנים ולקונטור שלהם ויתאפשר תוספת זכויות למגורים ככל שניתן לממשה, במרתפים ו/או באמצעות חלוקה פנימית ל-2 קומות בכפוף להתייעצות עם יחידת השימור. כיוון שבניית מתחמים גדולים למלונאות או למגורים אינה תואמת את אופי השכונה, יוטל איסור גורף על איחוד חלקות בתחום התכנית. נדחתה בקשת העותרים להתיר בנייה בת 3 קומות ברחוב שבזי ונאסרה תוספת קומות על גבי חלקות ריקות באתר. דיון: מושכלת יסוד היא כי בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתן המקצועי. התערבותו של בית המשפט בהחלטות רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו: בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, 688 (1991); בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469-468 (1996); עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה (24.11.2005)). בשים לב לעיקרון זה, אעבור לבחינת הסוגיות המתעוררות בעתירה. הוראות השימור וקביעת המתחם כאתר לשימור: בחינת הוראות השימור: לנוכח אופייה המיוחד של שכונת נווה צדק וחשיבותה ההיסטורית והאדריכלית, התכנית מייחסת חשיבות רבה לשימור אופי הבינוי הקיים ובכלל זה גודלם הקטן של המגרשים, בנייה נמוכה ומאפיינים אחרים. העותרים אינם חולקים על הצורך בשימור וטענותיהם מופנות כנגד האופן שנעשה. לדעתם ניתן לצרכי השימור משקל רב מדי, על חשבון האינטרס לעודד פיתוח ויזמות. כפי שציינתי בעת"מ 6716-12-10 עמותת תושבים למען נווה צדק נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה [טרם פורסם] (4.2.2013) (להלן: "עת"מ 6716-12-10") צריך להתקיים איזון בין הצורך לשמור על מתחמים בעלי ייחודיות היסטורית ואדריכלית לבין הרצון לאפשר בנייה חדשה ופיתוח אופייני לתכניות מתאר רבות. כזכור, בעת"מ 6716-12-10 טענו תושבי השכונה כי הועדה שגתה כשלא נקטה הגבלות מחמירות יותר על שימוש מלונאי, ואילו בעתירה זו גורסים העותרים כי ידה של הועדה הייתה קפוצה מדי בהתרת שימוש כאמור. ברוב המקרים, תפקידה של הביקורת השיפוטית יתמצה בבחינת תקינות ההליך המינהלי שהוביל להחלטות, להבדיל מתוכנן (ראו: דברי כב' המשנה לנשיאה השופטת מרים נאור בעע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ 14-13, 18 (20.10.2010)). בענייננו, להחלטה קדם הליך ארוך, שכלל שני סבבי פרסום, ליווי ביועצים מקצועיים, סיורים שנערכו במקום ושני דיונים ממושכים בהם נשמעו כלל ההתנגדויות. למרות זאת, טענו העותרים כי נפלו פגמים בשל אי עריכת תיעוד מקדים כנדרש. העותרים הסתמכו על הנחיות משרד הפנים שפורסמו ביום 4.3.2008 אשר מורות לרשויות לקיים בתחילת הליך תכנוני הנוגע לאתר בעל חשיבות היסטורית-תרבותית תיעוד מוקדם הכולל סקירת רקע, הערכת והאתר וחשיבותו, תיאור של מצב קיים וכו'. לא מצאתי כי טענתם זו מבוססת ובכל מקרה אין בה כדי להצדיק התערבות שיפוטית. הנחיות משרד הפנים אינן חלות על התכנית שכן הליך תכנונה החל שנים רבות טרם הוצאו. זאת ועוד, התיעוד המקדים שצורף לתכנית המופקדת, כלל סקירת החשיבות ההיסטורית של שכונת נווה שלום, התפתחותה, תיאור מצב קיים (גודל חלקות, גובה בנייה, בעלויות, שימושים וכו'), התכניות החלות וסקירה על מבנים שונים שנקבעו לשימור. הוסברה החשיבות המיוחדת הטמונה באתר לשימור שכולל מבנים בהם נשמרו מאפייני הבנייה המקוריים של שכונת נווה שלום. העותרים אמנם הלינו על כך כי התיעוד המקדים לא כלל התייחסות ספציפית לכל מבנה, אולם ממילא הנחיות משרד הפנים, אף אם היו חלות - אינן מחייבות סקירה שכזו. בנוסף, הועדה המחוזית פירטה כי באתר לשימור 9 בתי מגורים ובית כנסת חב"ד אשר נבנו בשלהי המאה ה-19 וחשיבות האתר הינו כמתחם כולל. מכאן, שלא בהכרח נדרשה בחינה ספציפית. יצוין, כי גם בהנחה שהסקר הראשון לא היה מקיף דיו, הרי שבמסגרת הכנת התכנית לאישור, נערך בשנת 2009 סקר היסטורי ואדריכלי מפורט לשכונת נווה צדק ע"י האדריכלית טל אייל (להלן: "הסקר השני"), רחב מהסקר הראשון. על פי החלטת הועדה המחוזית מיום 9.11.2009 הועמד הסקר השני לעיון המתנגדים במשרדי הועדה המקומית. העותרים לא טענו דבר כנגד האמור בסקר השני, שהיה בהישג ידם זמן ניכר טרם הוגשה העתירה. מצויים אנו בגדרי המשפט המינהלי ולנוכח חזקת התקינות המינהלית השמורה לרשות, ככלל, הנטל על העותרים להוכיח כי נפלו פגמים בהליך או בהחלטה. הימנעותם מלהתייחס לסקר השני שוללת מהם את האפשרות לסתור את חזקת התקינות (ראו: ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749 (2000); עע"מ 4072/11 עיריית בת ים נ' ירדנה לוי (6.11.2012); רע"פ 1088/86 מחמוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2) 417 (1990)). מהאמור לעיל עולה, כי בהליך עצמו לא נפלו פגמים אשר מצדיקים את בטלות ההחלטה. מלבד ההשגות הפרוצדוראליות, טענו העותרים בהרחבה כנגד סבירות הוראות השימור. לטענתם, אין מקום להגביל את הבנייה במגרשים ריקים המצויים באתר, ראוי לאפשר בו תוספת קומה, התכנית נעדרת תמריצים כלכליים ראויים וחלק מן המבנים שנקבעו לשימור מחמיר אינם המבנים המקוריים. עיקרון היסוד המונח בתכנית הינו שמירת המרקם הקיים בשכונה. צרכי התכנון של האזור, דרשו הפעלת שיקול דעת מורכב תוך ניסיון לאזן בין שימור הישן לשילוב החדש. האיזון בין צרכי הפרט לאינטרס הכלל מצוי בליבת המעשה התכנוני ונתון לאחריותה של הועדה המחוזית, שהיא מוסד התכנון אשר נועד "לשקף את מגוון היבטיהם של צורכי התכנון ואת מגוון השיקולים הציבוריים והמקצועיים, תוך איזון ראוי בין השיקולים הכלל-ארציים והמחוזיים לבין השיקולים המקומיים" (ראו דברי כב' הנשיאה (בדימוס) בייניש בדנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5) 145 (2005)). מכאן, טענות כנגד האופן בו ישמרו מתחמי קרקע, אינם ככלל עניין להתערבות שיפוטית, לבטח לא כשעסקינן בטענות ל"שימור יתר", המובאות פי יזמים המונעים על ידי אינטרס כלכלי. אפנה לדבריה של כב' השופטת נאור בעע"מ 1444/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מרכז נ' השתתפויות בנכסים ישראל בע"מ 18 (21.9.2010): "אבקש להתמקד בתפיסה התכנונית הקיימת כיום בישראל לגבי מהות דיני התכנון והבניה. על פי תפיסה זו מטרת דיני התכנון אינה רק "להלביש את הארץ בשלמת בטון ומלט" (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 13 ( 18.3.2007)). על מדיניות התכנון להביא בחשבון גם אינטרסים של שימור הסביבה וצרכי החברה בעתיד. אכן, דיני התכנון המודרניים מחייבים לשקול גם שיקולים חברתיים וסביבתיים וכן שיקולים ארוכי טווח "מתוך אחריות ציבורית, לאומית, וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד. לפיכך דיני התכנון כיום נותנים ביטוי גם לצורך בשימור הקרקע, ובוחנים את השפעותיהן הכלכליות, חברתיות, חלוקתיות ואקולוגיות של תכניות, לצד ההכרה בצורך בפיתוח ובבנייה." ההגבלות שהוטלו על בנייה במגרשים ריקים נבעו מהחשיבות של דפוסי הבנייה החוזרים במרחב הכולל, המאופיין בבנייה נמוכה. המטרה הייתה למנוע הקמת מבנים שיסתרו את המרקם. עסקינן אפוא בהחלטה סבירה, הנסמכת על טעמים תכנוניים. מסיבה דומה הוטלו המגבלות על מבנים קיימים באתר. העובדה שהעותרים סבורים כי ניתן להותיר תוספת בנייה של קומה נוספת ועדיין לשמור על ערכי השימור, איננה מצדיקה כי ביהמ"ש יתערב בהחלטת הועדה המחוזית. אין בקיומה של חלופה נוספת, אף אם היא סבירה, כדי לפסול את החלופה שנבחרה על ידי הועדה המופקדת על הנושא שבתחום מומחיותה ושמחויבת לדאוג לאינטרס הציבור (ראו: ע"א 8366/99 עפרת נ' שר הפנים פ"ד נו(1) 155, 163 (2001)). זה הדין לגבי הטענה כי חלק מן המבנים שנקבעו לשימור אינם מקוריים ולכן לא סביר להחיל עליהם מגבלות. ברי, כי הכרעה אם מבנה מסוים ראוי לשימור במסגרת תכנית המשתרעת על פני 62 דונמים דורשת הפעלת שיקול דעת מקצועי ממוקד. גורמי התכנון נועצו ביועצי שימור ואף סיירו בשטח. לבית המשפט אין את הכלים המתאימים לבירור סוגיות כה פרטניות. ממילא, האיסור על תוספת קומות לא נבע מחשיבות כל מבנה בנפרד, אלא מהצורך לשמר את הסביבה התכנונית הכוללת. מלבד הטענות כנגד מגבלות הבנייה, העלו העותרים השגה במישור אחר - ולפיה הוראות השימור אינן סבירות הואיל שהן נעדרות "תמריצים כלכליים" מספקים, אשר יעודדו יזמים לשאת על כתפיהם את העלויות הכרוכות בכך. מציאות החיים מלמדת כי לרוב מבנים היסטוריים הנקבעים כראויים לשימור, מתוקנים, משופצים ונשמרים על ידי יוזמות פרטיות ולא באמצעות תקציב ציבורי שאין בנמצא. שימור בניינים כרוך בהוצאות ניכרות לבעליהם ועל מנת שיזם/בעלים יטול על עצמו את המלאכה, מתבקש ליתן לו תמריץ כלכלי, בין באמצעות ניוד זכויות בנייה, תוספת זכויות, הקלות וכו'. התמריץ נועד לממש את תכלית השימור ולמנוע התפוררותם של מבנים בעלי ערך היסטורי ואדריכלי. כמו כן, הוא מגן על הקופה הציבורית מפני תביעות בגין ירידת ערך. קביעת התמריץ דורשת התחשבות בהוצאה הכרוכה בשימור, שאם לא כן הדבר מהווה מעין הטלת "מס" על הפרט שאינו עולה בקנה אחד עם אינטרס הציבור המעוניין בשימור גם הוא. בענייננו, המבנים באתר לשימור נקבעו ב"שימור מחמיר" שאוסר תוספת קומה, שינויים בחזיתות או בקונטור. התמריץ שניתן בתחילה הוא תוספת זכויות למגורים באמצעות חלוקה פנימית ל-2 קומות של חלל קומת הכניסה/קרקע, או על ידי חפירת מרתף, בכפוף להתייעצות עם יחידת השימור. בתגובתה המקדמית של המדינה נטען כי די בתמריצים אלו כדי להפוך את שימור המבנים לכדאי, בעיקר כיוון שהחלקות נשוא העתירה הוגדרו בעבר כדרך, שצ"פ ותכנון עתידי ולכן התכנית החדשה היא "משביחה". מסופקני, אם התמריצים שצוינו לעיל יעודדו יזמים, ובכללם העותרים, לממן את השימור המחמיר. אין לכחד, כי מחד גיסא הוטלו מגבילות מחמירות על תוספת בנייה בחלקות שהעותרים רכשו במטרה לפתח, ומנגד עלול להתעורר קושי במימוש אחד מהתמריצים העיקריים, לאור הבעייתיות הכרוכה בחפירת מרתפים במבנים קיימים, בפרט במבנים המיועדים לשימור מחמיר. זאת ועוד, טענת המדינה כי קיימת היתכנות כלכלית כיוון שקודם לתכנית הוגדרו החלקות בשצ"פ ודרך - היא טענה תמוהה ואיננה רלבנטית לעניין. היזם בוחן את כדאיותו הכלכלית של השימור על פי הפיצוי הישיר שיקבל עבור ההוצאות שיוציא ולא על בסיס השאלה מה היה ערך המקרקעין בעבר, שכן "השבחת" המקרקעין מביאה בהכרח עמה היטל השבחה. אם הפיצוי תמורת השימור איננו סביר ביחס להוצאות, אין היגיון כלכלי לקיים את השימור, אף אם ערך המקרקעין "השביח" בעקבות התכנית החדשה. מכאן, שעל הרשות לשקול גם את נושא הוצאות השימור, שאם לא כן תכנית השימור תיוותר "על הנייר" בלבד ושכרה יצא בהפסדה. לפיכך, טוב עשתה הועדה כאשר החליטה, לאחר הגשת העתירה, לקבוע תמריצים משמעותיים יותר. כך, נקבע שהתמריצים לביצוען של עבודות השימור המפורטים בנספח ה' לתכנית השימור של תל אביב, המאפשר לנייד זכויות ל"מגרש מקבל", יחולו על מבנים לשימור באתר ותתווספנה להוראות התכנית הוראה המאפשרת איחוד חלקות, בכל הנוגע למגרש שגודלו קטן מהגודל המינימאלי המותר לבניה, עם מגרש נוסף אחד על מנת ליצור מגרש העומד בדרישת הגודל המינימאלי. בנוסף, פורסמה הודעה לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבנייה לפיה נשקלת אפשרות לתוספת בנייה בגובה ובתכסית וכן תוספת שימוש נלווה למסחר. העותרים שיבחו את ההוראות המאפשרות ניוד זכויות, וטענו שבמידה ותחולנה יהיה בכך כדי לספק את דרישת הכדאיות הכלכלית (סעיף 109 לעתירה): "דומה כי דווקא עירית תל אביב-יפו השכילה להבין זאת עת שקדה על הכנתה של תכנית השימור של העיר תל-אביב, היא תכנית 2650/ב/1...במסגרתה של זו אומנם הוטלו מגבלות מחמירות על בניינים לשימור...אולם מאידך נקבע מנגנון פיצוי על דרך של אפשרות לנייד זכויות בנייה בלתי מנוצלות...אשר עתיד לפצות את בעלי הבניינים לשימור במגבלות מחמירות." התפתחות זו - היא התפתחות שלאחר הגשת העתירה - וחורגת הימנה. על כן, בשאלת הכדאיות הכלכלית העתירה לכאורה מוקדמת מדי. בסיכומים ציין ב"כ העותרים כי ההוראה המחילה את נספח ה' איננה מועילה להם, הואיל ולטענת הועדה המחוזית לא היו ברשותם זכויות בנייה, שכן תכנית 2277 שחלה על חלקותיהם ייעדה אותן לדרך, שצ"פ ותכנון עתידי. דעתם של העותרים היא שקודם לאישור התכנית, חלה תכנית 38 המנדטורית (להלן: "תכנית 38") שהעניקה זכויות בנייה נרחבות מאלו שנקבעו בתכנית. הועדה המחוזית סבורה כי תכנית 38 לא הייתה בתוקף, אך טוענת כי העותרים יוכלו לנייד את זכויות הבנייה שניתנו להם במסגרת התכנית החדשה (מרתפים, חלוקה פנימית). המחלוקת באשר לשאלה אילו תכניות היו בתוקפן עובר לאישור תכנית תא/3501 ובפרט האם תכנית 38 בוטלה על ידי תכניות מאוחרות ממנה, עלתה גם במסגרת הדיונים בהתנגדויות. ככל הידוע, טרם באה על פתרונה. סביר להניח, כי היקף זכויות הבנייה שהיו בידי העותרים קודם לתכנית ישליך על היקף הזכויות שיוכלו לנייד. מכאן, שלשאלה זו עשויה להיות השפעה מהותית על גובה התמריץ שיקבל היזם. אלא שבמסגרת העתירה לא הוצגו בפני נתונים מספיקים על מנת לקבוע אילו תכניות חלו על האתר וממילא על הסוגיה להתברר בהמשך. כמו כן, הואיל וההחלטה לאפשר ניוד זכויות התקבלה לאחר הגשת העתירה היא נסקרה בצמצום רב במסגרת סיכומי הועדה המחוזית ולעותרים לא ניתנה הזדמנות ראויה להסביר מדוע איננה מספקת את דרישת הכדאיות הכלכלית. אשר על כן, ובנסיבות אלו, בשלב זה לא מצאתי להכריע האם התכנית מעניקה תמריצים הולמים עבור השימור המחמיר וזאת לאור עמדות הצדדים שבאו לאחרונה - כמפורט לעיל. לנוכח ההתפתחויות, יש מקום להורות על בחינה מחודשת של עניין התמריצים הראויים לאחר שתשמענה עמדות כל הצדדים. הדיון מוחזר אפוא בנושא זה לועדה המחוזית שתקבל החלטה לאחר שמיעת עמדת הועדה המקומית ועמדת העותרים. הבקשה למתן רשות ערר: העותרים סבורים כי מתעוררות בעתירה סוגיות בעלות חשיבות מיוחדת והשלכה רחבה: א.שאלת האיזון הראוי בין הרצון לשמר מבנים, בפרט כאלו שלא שמרו על תצורתם המקורית, לבין האינטרס להחיות את המרקם העירוני. ב. מתחם ההתערבות הראוי של הועדה המחוזית בהחלטות הועדה המקומית. ג. השפעתה של התכנית על עתידה ועיצוב דמותה של שכונת נווה צדק. חוק התכנון והבניה מסמיך בסעיף 110(א) את יו"ר הועדה המחוזית להחליט אם התנגדותו של גורם פרטי, שנדחתה על ידי הועדה המחוזית, מצריכה דיון נוסף בפני המועצה הארצית. המחוקק נמנע מלפרט את הקריטריונים שעל יו"ר הועדה לשקול במסגרת החלטתו, אך בעע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פ"ד נד(2) 882, 892 (2003) תיאר כב' המשנה לנשיא (בדימוס) אור, בקווים כלליים, את המקרים המיוחדים שלדעתו יצדיקו מתן רשות ערר: "כשלעצמי, מסופקני אם ניתן, או רצוי, לעצב כבר עתה קריטריונים חדים וברורים אשר ינחו את יושב-ראש הוועדה המחוזית להפעיל את הסמכות המוקנית לו בסעיף 110 לחוק. קביעת אמות-מידה נוקשות בעניין זה, כבר בשלב זה, אמנם תשרת את התכלית של הדרכת יושב-ראש הוועדה המחוזית כיצד להפעיל את סמכותו, עם זאת הדבר עלול לכבול את ידיו יתר על המידה ולאלצו "לשבץ", לעתים באופן טכני, כל מקרה הבא בפניו לאורן של אמות-מידה אלה. דומני שיש להותיר לפרקטיקה את מלאכת עיצובן של אמות-המידה הראויות. יש לפסוע בעניין זה צעד אחר צעד, כאשר כל מקרה ייבחן לגופו לפי נסיבותיו הספציפיות. בשלב זה הייתי מסתפק באמירה הכללית בלי למצות ובלי לפרט, שכדי שתינתן רשות ערעור למועצה הארצית, נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה." הגבלת הזכות לערור נובעת מן הצורך לאזן בין הצורך בייעול הליכי התכנון, שמטבעם אורכים זמן רב, לבין הגינותו. בכל תכנית מתאר שמגבילה זכויות קנייניות במטרה לממש צרכי שימור נקבעות שורה ארוכה של הוראות שיחדיו אמורות ליצור איזון ראוי בין האינטרסים הנוגדים. מתן רשות ערר לגבי כל קביעה נקודתית, תיצור מצב בלתי ברצוי בעליל, בו כל תכנית תידון בפני המועצה הארצית, שתיהפך למעין ערכאה דיונית נוספת. ומן הכלל אל הפרט. בעניין הטענות בדבר היעדר הכדאיות הכלכלית - הואיל שהוריתי למוסדות התכנון לשקול פעם נוספת את התמריצים שיינתנו, אין לדון בבקשה לרשות ערר. יתר הטענות אינן מצדיקות ליתן רשות ערר. עם השנים התחלפה תפיסת התכנון המסורתית, אשר התירה מיצוי מירבי של ערכה הכלכלי של הקרקע בטווח הזמן הקצר, בדיני התכנון המודרניים, הקשובים במיוחד לצורך בשמירה על אינטרסים ארוכי טווח של החברה, ולצורך בנקיטת גישה זהירה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך אחריות ציבורית, לאומית, וחברתית (ראו: דבריה של כב' השופטת (בדימוס) פרוקצ'יה בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע 24-23 (7.12.2006)). העותרים אינם חולקים על הצורך במגבלות בנייה לנוכח אופיו הייחודי של האתר, אך טוענים כי ניתן היה לאפשר בו תוספת קומה, כי אין צורך במגבלות בנייה במגרשים ריקים וכי מבנים מסוימים אינם ראויים לשימור. טענות מהסוג האמור מתעוררות חדשות לבקרים, הן מצד יזמים שמעוניינים לקבל תוספת זכויות בנייה והן מצידם של גורמים המעוניינים בשימור מחמיר אף יותר. מדובר בעניין של איזון ומידה בין ערכי השימור לצרכים חברתיים אחרים. השאלה אם האיזון יעשה בדרך כזו או אחרת איננה מחייבת את הכרעתה של המועצה הארצית (ראו: עע"מ 5232/09 אדם טבע ודין נ' הועה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז 9-8 (16.9.2009)). הועדה המחוזית ערכה סיורים בשטח, נעזרה ביועצי ולאחר שמיעת עמדת הועדה המקומית ויתר הגורמים הרלבנטים, קיבלה את החלטותיה. ברי, כי הסוגיה אם במתחם מסוים בתכנית יהיה מותר לבנות 2 קומות או קומה אחת איננה בעלת חשיבות מיוחדת. מכוח קל וחומר גם ההשגות הפרטניות כנגד קביעת מבנים מסוימים לשימור אינן ראויות להישמע בדיון נוסף. העותרים נתלו בשוני בעמדות הועדה המקומית והועדה המחוזית, אך אין בקיום חילוקי הדעות כדי לשנות. הבדלים שמתגלים בין עמדות מוסדות התכנון - הם שכיחים, ואף ניתן לראותם בחיוב. ניתן להסיק מהם כי הועדה המחוזית קיבלה את החלטתה כשהונחו בפניה השקפות מגוונות ולאחר התחשבות במכלול הפרמטרים. אמנם, ראוי שהועדה המחוזית תעניק לעמדת הועדה המקומית משקל הולם, בהיותה גורם תכנוני המכיר את צרכי העיר, אך אין בעובדה שהועדה המחוזית, הגורם המוסמך לו הוענקה הפררוגטיבה לעצב את המרחב התכנוני, החליטה לאמץ עמדה אחרת כדי לקבוע שמדובר בסוגיה עקרונית הדורשת דיון נוסף. ההכרעה אם ראוי ליתן רשות ערר נגזרת ממהות העניין ולא מהשאלה אם היה לגביו תמימות דעים בין כל גורמי התכנון. העותרים אמנם טענו כי מתעוררת שאלה כללית בדבר "מתחם ההתערבות הראוי" של הועדה המחוזית בהחלטות הועדה המקומית, אך לדידי הואיל והועדה המחוזית היא הגורם המוסמך והבלעדי לאשר את התכנית, "מתחם ההתערבות" ממילא בלתי מוגבל. לועדה המחוזית שיקול דעת מוחלט אם לאמץ עמדה שונה מזו של הועדה המקומית בכל סוגיה שמתעוררת לאחר הפקדת התכנית ועל כן אין צורך בקביעת "מתחם התערבות". סיכומו של עניין, החלטת יו"ר הועדה המחוזית שלא ליתן רשות ערר לעותרים, מלבד בסוגיית הכדאיות הכלכלית שלא נדונה כיוון שהוחזרה לועדה המחוזית - סבירה וראויה. האיסור על איחוד וחלוקה: בחינת ההחלטה: העותרים הלינו על האיסור שהוטל על איחוד חלקות. הם ביקשו להקים מיזם מלונאי, המשתרע על אלפי מ"ר והוראה זו מסכלת את כוונתם. לטענתם, ההחלטה נגועה בפגם פרוצדוראלי מהותי, כיוון שטרם התקבלה לא פורסמה הודעה לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה. היעדר הפרסום מנע מימוש ראוי של זכות הטיעון. סעיף 106 עוסק בשינוי עקב קבלת התנגדות ואילו במקרה דנן האיסור על איחוד חלקות לא התקבל לאחר התנגדות. מכאן, לא נראה כי יש לסעיף תחולה. יתרה מכך, בדיון מיום 14.12.2009 נדונה בהרחבה הסוגיה האמורה. נציגת הועדה המקומית המליצה ש"כדי לשמר על הפרצלציה ועל הבניה הקיימת...התכנית לא תאשר איחוד חלקות עם בניינים לשימור" (פרו' מיום 14.12.2009, עמ' 21). כידוע, המבנים שעל חלקות העותרים הוגדרו לשימור. לעמדת הועדה המקומית התייחסה בהרחבה בא כוח העותרים דאז, עו"ד ענת בירן שנימקה את התנגדות העותרים ברצונם להקים מלון גדול: "הדבר השני שהוא חיוני כדי להקים...מלון, זה מתן אפשרות לאחד את כל המגרשים למגרש אחד, כיוון שאנחנו לא יכולים...ואני חושב שלפחות לצורך המטרה הזאת ברור שצריך איחוד חלקות, למרות מה שכתוב בהמלצת הועדה המקומית...אנחנו מבקשים, לצורך מלון בלבד...אפשרות לאיחוד החלקות, כי אחרת לא נוכל לבצע את הפרוייקט הזה." בנוסף, במכתב השלמה מטעמם ביקשו העותרים לאפשר איחוד חלקות. מכאן, ניתנה להם זכות טיעון מלאה ומקיפה טרם מתן ההחלטה. באשר לתוכן ההחלטה - האיסור מקורו ברצון למנוע הקמת מלונות גדולים שאינם תואמים את אופי השכונה. רצון העותרים למקסם רווחים באמצעות הקמת מיזם מלונאי גדול מובן, אך אין הוא גובר על האינטרס הציבורי ארוך הטווח לשמור על המרקם המיוחד של האזור. מכל מקום, ההחלטה נסמכה על טעמים תכנוניים כבדי משקל ולכן אין מקום להתערב בה. הבקשה לרשות ערר: כמצוין לעיל, אין המועצה הארצית אמורה לדון בכל התנגדות נקודתית שמועלית מפי בעל אינטרס כזה או אחר. התכנית בוססה על שמירת המרקם הקיים לצד בנייה חדשה. מכוח אותו עיקרון, אסרה הועדה על בניית מלונות גדולים, אך התירה שימוש מלונאי שאינו כרוך באיחוד חלקות. בנסיבות אלו, הטענות כנגד אופן האיזון אינן מגבשות עילה לרשות ערר. סוף דבר: דין העתירה להידחות, למעט באשר לטענה בדבר היעדר הכדאיות הכלכלית. עניין זה בלבד יוחזר לועדה המחוזית, שלאחר קבלת עמדות העותרים והועדה המקומית, תבחן את התמריצים הקיימים אל מול ההוצאות הכרוכות בשימור מחמיר. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. בניהועדה מחוזית לתכנון ובניה