מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא פסילת רישיון עקב בדיקה רפואית במכון לבטיחות בדרכים: הרקע העובדתי 1. המבקש הוזמן על-ידי רשות הרישוי במשרד התחבורה, מכוח סמכותה לפי תקנה 212 לתקנות התעבורה, תשכ"א - 1961 (להלן - התקנות), לעבור בדיקה רפואית במכון הרפואי לבטיחות בדרכים (להלן - המכון), על-מנת לבדוק האם הוא כשיר להמשיך ולהחזיק ברשיון הנהיגה שהיה מצוי ברשותו. עבור בדיקה זו, אותה עבר המבקש, הוא שלם אגרה, כמפורט בתוספת השניה לתקנות. סמכותה של רשות הרישוי לגבות אגרה זו מצויה בתקנה 195ב' לתקנות, אשר מפנה לתוספת האמורה. תוצאות הבדיקה של המכון היו, שהמבקש, בשל מצבו הבריאותי ונתונים אחרים מעברו, עלול לסכן את שלומו ואת שלומם של המשתמשים בדרך. ביום 7.9.97 נשלחה למבקש הזמנה להתייצב בפני מנהלת סניף רשות הרישוי של משרד התחבורה בחולון על מנת שיוכל לטעון כנגד פסילת רשיונו. ביום 15.9.97 פנה בא כוחו של המבקש, עו"ד גיל פלד למכון וביקש שישלחו למרשו את תוצאות הבדיקה הרפואית. בתשובה לפניה זו, קיבל בא-כוחו של המבקש מכתב מהמכון, מיום ה- 18.9.97, לפיו החליט המכון להעביר את תוצאות הבדיקה למבקש באמצעות רופא מטעמו. לפניה של הרופא יש לצרף הצהרת ויתור על סודיות רפואית לטובת הרופא בחתימת המבקש וכן המחאת דואר בסך 67 ש"ח. הסכום שולם על- ידי המבקש ביום ה- 23.9.97 ותוצאות הבדיקה נמסרו לו. לאחר ששילם סכום זה, פנה בא-כוח המבקש, במכתב מיום 12.10.97, לראש מינהל הרפואה במשרד הבריאות, וביקש כי יבהירו לו את מקור הסמכות לגבות ממרשו את סכום זה. לטענת בא-כוח המבקש המכון לא היה מוסמך להתנות את קבלת תוצאות הבדיקה הרפואית בתשלום 67 ש"ח, שכן החובה למסור את תוצאות הבדיקה קבועה בחוק והחוק אינו מסמיך לגבות תשלום מעבר לאגרה שנגבתה עבור הבדיקה עצמה. בנוסף, ביקש בא כוח המבקש הבהרה מראש המינהל, מה מקור סמכותו להורות על גבית תשלום עבור תוצאות בדיקה. 2. ביום ה- 31.12.97, בטרם קיבל המבקש את תשובת ראש המינהל למכתבו, הוא הגיש לבית-משפט זה בקשה לאישור הגשת תובענה על ידו נגד מדינת ישראל (להלן - המשיבה), בגין ה- 67 ש"ח שנגבו ממנו (להלן - הסכום), כתובענה ייצוגית. בקשה זו היא נשוא הדיון שבפנינו. טיעוני הצדדים טיעוני המבקש 3. המבקש מבקש להגיש את התובענה שלו כנגד מדינת-ישראל כתובענה ייצוגית בשתי דרכים חלופיות: בהתאם להוראות חוק הגנת הצרכן, התשמ"א - 1981 (להלן - החוק) ותקנות הגנת הצרכן (סדרי דין לעניין תובענה ייצוגית), התשנ"ה - 1995 (להלן - תקנות הגנת הצרכן) ולחלופין, לפי תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984 (להלן - תקנה 29). העילה על-פיה רוצה המבקש לתבוע בתובענה ייצוגית את המשיבה והסעד אותו מבקש המבקש מבית-המשפט זהים על-פי שתי הדרכים הנ"ל. א. העילה - הפרת החובה על-פי דין 4. המבקש טוען שהמשיבה גבתה את הסכום שלא כדין ובהעדר סמכות וזאת מהנימוקים הבאים: (1) המשיבה מחויבת, בהתאם לתקנה 195ג(א) למסור, לבקשת המבקש, את תוצאותיה של הבדיקה הרפואית אותה הוא עבר, והיא איננה רשאית להתנות את קיום חובתה על פי התקנה בתנאים כלשהם. (2) האגרה שנגבתה ממנו עבור הבדיקה הרפואית, כאמור בתקנה 195ב' וכמפורט בתוספת הראשונה לתקנות, כוללת גם את קבלת תוצאות הבדיקה. ההפרדה שעורכת המשיבה בין הבדיקה עצמה לבין קבלת תוצאותיה היא "מלאכותית, שרירותית וחסרת-הגיון". דרישת המשיבה לתשלום נוסף עבור תוצאות הבדיקה מהווה דרישה לכפל תשלום עבור אותו שירות. ב. פגיעה באמון הציבור ברשות השלטונית 5. המשיבה, שמפירה את הוראות התקנה, מנצלת את בורותו של הציבור ואת האמון המיוחד שרוכש לה הציבור ובכלל זה המבקש וחברי הקבוצה, שהיא, מעצם היותה גוף שלטוני, מקפידה לשמור על החוק ולפעול במסגרת סמכותה בלבד. ג. הסעדים המתבקשים (א) השבה 6. השבת הסכום, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כדין מיום גבייתם ועד למועד ההשבה בפועל. (ב) סעד הצהרתי 7. לחילופין, עותר המבקש, כי בית-המשפט יצהיר שהמשיבה גבתה שלא כדין תשלום עבור קבלת תוצאות הבדיקה הרפואית ושעליה להשיב למבקש וליתר חברי הקבוצה את הסכומים שנגבו מהם, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום גבייתם ועד למועד ההשבה בפועל. ד. דרכי התביעה בתובענה ייצוגית (א) החוק ותקנות הגנת הצרכן - קיומם של תנאי סעיף 35ב לחוק 8. בקשה זו עונה על התנאים שמציב סעיף 35ב לחוק, שרק בהתקיימותם של כל התנאים הללו, מוסמך בית-המשפט, לאשר את הגשתה של התובענה כתובענה ייצוגית. התנאים שמציב החוק הם: (1) התובענה הוגשה בתום לב; (2) גודלה של הקבוצה מצדיק הגשת תובענה כתובענה ייצוגית; (3) התובענה הייצוגית הינה הדרך היעילה וההוגנת ביותר להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין; (4) קיים יסוד סביר להניח כי התובע מייצג בדרך הולמת את עניינם של כל הנמנים על הקבוצה. 9. המבקש, באמצעות בא-כוחו, פנה למשיבה במטרה לברר את מקור סמכותה לגבות תשלום עבור תוצאות הבדיקה, בנוסף לסכום האגרה, אך לא קיבל מענה. המבקש מעריך כי גודל הקבוצה, אותה הוא מייצג, היא כ- 50,000 איש, גודל שמצדיק את ניהול התובענה כתובענה ייצוגית. הסכום הנמוך אשר השבתו מתבקשת לכל אחד מחברי הקבוצה, הינו סכום שלכל הדעות אינו מצדיק ניהול הליך משפטי. כאמור המשיבה נהנית מאמון מיוחד, בהיותה גוף שלטוני ורוב רובם של חברי הקבוצה אינם מעלים על דעתם שהסכום נגבה מהם שלא כדין. הסכומים שגבתה המשיבה מחברי הקבוצה רשומים בספריה וניתנים לחישוב באופן אריתמטי פשוט, ללא הזדקקות לניהול הליך משפטי נפרד בעניינו של כל אחד מחברי הקבוצה. גם עילת התביעה והסעד המבוקש זהים לגבי כל חברי הקבוצה. בסיכומיו הוסיף וטען בא-כוח המבקש שלעניין קיומם של תנאי תום הלב והייצוג ההולם, היה על המשיבה להניח תשתית ראייתית כלשהי, ולו לכאורית, כדי להעביר את הנטל על שכמו של המבקש לשכנע את בית- המשפט בדבר קיומם של שני אלה. יתרה מזאת, המשיבה לא הגישה תצהיר נגדי הסותר את העובדות אותן הציג המבקש ולכן, בהתאם להסכמה הדיונית עליה הודיעו הצדדים בפרוטוקול הדיון מיום ה- 6.4.98, לא נחקר המבקש על תצהירו ולאור זאת, כל העובדות המפורטות בתצהירו הן: "כולן בגדר עובדות שאינן שנויות במחלוקת ומהוות את התשתית העובדתית, על פיה תיבחן המחלוקת במישור המשפטי". ה. תקנה 29 10. לחלופין, מבקש המבקש, אם בית-המשפט לא יאשר לו לתבוע בתובענה ייצוגית על-פי החוק, לתבוע את המשיבה בתובענה ייצוגית, על-פי תקנה 29 וזאת מהנימוקים הבאים: לפי הלכת פרנקישה ( ע"א 86,79/69 פרנקישה פלצאינדוסטרי מרקלה ושות' נ' רבינוביץ, פ"ד כג(1), 645), ניתן לנהל תובענה כתובענה ייצוגית על פי תקנה 29, כאשר עילת התביעה והסעד המבוקש זהים. מהעובדות והטענות המפורטות בכתב התביעה ובבקשה, עולה בבירור, לטענת המבקש, כי עילות התביעה של המבקש ושל כל חברי הקבוצה זהות, וכי השאלות המשפטיות שבבסיס המחלוקת זהות. כדי לעמוד בתנאים שנקבעו בהלכת פרנקישה, אם יינתן אישור לתובענה ייצוגית לפי תקנה זו, יוותר המבקש על סעד ההשבה ויסתפק בסעד ההצהרתי החילופי. והיה ובית-המשפט יסבור כי במקרה הנדון חסרים תנאים והוראות דיוניות כדי לאפשר ניהול התובענה בדרך זו, יש ללכת בדרך שהתוותה כבוד השופטת נאור בהחלטה שנתנה בת"א (י-ם) 109/94 התאחדות הסטודנטים נ' האוניברסיטה העברית, לא פורסמה. בהחלטה זו הביעה השופטת נאור את דעתה כי אף במקרים שחסרים תנאים להפעלת תובענה ייצוגית מכוח תקנה 29, ניתן למלא את החסר באמצעות שיקול דעת בית המשפט וההוראות הסטטוטוריות המפורטות בחקיקה החדשה בענין תביעות ייצוגיות. את טיעונו זה, תומך המבקש בהחלטות נוספות שנתנו על-ידי בתי המשפט המחוזיים, ושלדברי בא-כוח המבקש, הולכות בתלם החלטתה של כבוד השופטת נאור. 11. אם יקבע בית-המשפט כי רק חלק מהתביעה ראוי להתברר כתובענה ייצוגית על-פי החוק, ניתן לנהל את חלקה האחר של התביעה לפי תקנה 29, וזאת בהתאם להוראת סעיף 35י' לחוק, כי "אין בהוראות פרק זה (שענינו תובענות ייצוגיות- מ' ר') כדי למנוע סעד משפטי אחר כלפי הנתבע" והוראת סעיף 41 לחוק כי: "חוק זה בא להוסיף על כל דין ולא לגרוע ממנו". כתימוכין נוספים לדבריו, מצטט המבקש את דברי השופטת פלפל, בהחלטה שנתנה בהמ' 9732/97 בת"א (ת"א) 970/97 רוזין נ' משכן בנק הפועלים למשכנתאות בע"מ (לא פורסמה), ממנה עולה, לדבריו, כי גם כשנחקק חוק שמסדיר את נושא הגשת תובענה ייצוגית באותו עניין ספציפי בו מטפל החוק, אין בכך בכדי למנוע מהמבקש להגיש תובענה ייצוגית גם מכוח תקנה 29 לתקופה שלפני חקיקת החוק וכן ביחס לכל נושא שאינו מוסדר בחוק ככשיר להליך של תובענה ייצוגית. טיעוני המשיבה א. העדר עילה 12. אין בגביית הסכום משום הפרה של התקנות וזאת מהנימוקים הבאים: (א) לשון התקנה: לא נאמר בתקנה 195ג(א) שהמשיבה חייבת למסור למבקש את תוצאות הבדיקה חינם אין כסף או ללא תמורה. תקנה 195ב לתקנות קובעת כי יש לשלם את האגרה "בעד בדיקה רפואית או בעד ערר בפני ועדת ערר", כמפורט בתוספת הראשונה, ולא בעד קבלת תוצאות הבדיקה הרפואית ועל-כן טענתו של המבקש כי האגרה, כאמור בתקנה 195ב, כוללת גם את התשלום עבור קבלת תוצאות הבדיקה, היא מופרכת מיסודה. כמו כן, גם בתוספת הראשונה לתקנות, הוגדרה אגרה הנגבית בעד "בדיקה רפואית". הצרוף שעושה המבקש, לטענת המשיבה, בין החובה למסור לו את תוצאות הבדיקה לבין העובדה שהוא שילם אגרה עבור עשיית הבדיקה, צירוף שהביא את המבקש למסקנה שהיה עליו לקבל את תוצאות הבדיקה חינם - הוא מוטעה מיסודו. (ב) פרשנות השוואתית: חוק זכויות החולה, התשנ"ו - 1996 (להלן - חוק זכויות החולה), חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 (להלן - חוק חופש המידע) וחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] התשמ"ב - 1982 (להלן - חוק סדר הדין הפלילי), על-אף שהם מעניקים לאדם זכות לקבל מידע ולעיין בחומר שנוגע אליו (בחוק זכויות החולה - קבלת מידע רפואי (סעיף 18 לחוק), בחוק חופש המידע - קבלת מידע מרשות ציבורית (סעיף 1 לחוק) ובחוק סדר הדין הפלילי - עיון על-ידי הנאשם בחומר החקירה וזכותו להעתיק חומר זה (סעיפים 74 - 75), הרי שמימוש זכות זו, יכול שיהא כרוך בתשלום. בשני החוקים הראשונים, התשלום מופיע במפורש. סעיף 32(3) לחוק זכויות החולה, מסמיך את השר הממונה על ביצוע החוק לקבוע, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, תשלום מרבי תמורת מסירת העתק של רשומה רפואית, וסעיף 18 לחוק חופש המידע, מסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות הקובעות אגרות בעד בקשה לקבלת מידע. גם בית-המשפט, המחויב לנהל פרוטוקול על פי דין, גובה על פי התקנות אגרת פרוטוקול מבעלי הדין (תקנה 12א לתקנות בית המשפט (אגרות), התשמ"ח - 1987). מהדוגמאות האמורות לעיל, ובמיוחד מחוק זכויות החולה, עולה, לדברי המשיבה, שהנחתו של המבקש שקיומה של חובה למסור לו את תוצאות הבדיקה טומנת בחובה גם פטור מתשלום עבור מסירת תוצאות אלו - הינה הנחה רעועה. (ג) לחוק זכויות החולה יש תחולה ישירה לענייננו וגביית הסכום מהמבקש היתה בהתאם להוראות חוק זה, ועמדה בתנאיו, שכן מדובר בעיון ברשומה רפואית ועיון כזה, כאמור בחוק, עולה בדמים, שלא יחרגו מהסכום שיקבע שר הבריאות. 13. לאור האמור לעיל, אין לתובענה של המבקש, לדברי המשיבה, כל בסיס משפטי, ולכן מבקשת המשיבה לדחות את התובענה על הסף לפי תקנה 101(א)(3) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984. לביהמ"ש נתונה הסמכות לעשות זאת מכוח אותה תקנה ומכוח תקנה 4 לתקנות הגנת הצרכן, המעניקה לבית-המשפט, בהליך אישור תובענה ייצוגית, את הסמכויות שיש לו בקדם-משפט, ובהן הסמכות לדחות את התובענה על הסף. ב. סיכוי התובענה 14. תנאי מוקדם לכך שבית-המשפט יאשר את הגשתה של תובענה כתובענה ייצוגית מכל סוג שהוא, שבית המשפט ישתכנע כי יש סיכויים שהתובענה תתקבל. במקרה דנן, אין למבקש עילה משפטית כלשהי ולפיכך אין לו כל סיכוי לזכות בתביעתו. אין טעם שבית-המשפט ידון בבקשתו של המבקש לאישור התובענה כתובענה ייצוגית ועל בית-המשפט לדחות את תובענתו על הסף. (1) העדר עילה במסגרת החוק 15. למבקש אין עילה לפי החוק וזאת מהטעמים הבאים: (1) תכלית החוק: השופט דב לוין ברע"א 2512/90 סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ נ' תופיני סער, פ"ד מה(4) 405, 421, אומר שתכליתו של החוק להגן על הצרכן, בעזרת סנקציות אזרחיות ופליליות, מפני מעשי הטעיה או מרמה או אחיזת עיניים מצד יצרן או ספק. "הכוונה בחוק זה", היא: " להגן על הצרכן מקניית מצרכים שאינו זקוק להם או שאיכותם ירודה מזו שנצטיירה בעייניו על פי הפרסום שניתן למוצר, או שאין בידו כל הנתונים האמיתיים באשר לאותו מוצר, כך שהוא רכש את המוצר כתוצאה מהטעייה בדבר המחיר האמיתי, האיכות והכמות הנמכרת". כוונתו של חוק הגנת הצרכן לא היתה לחול על מקרה דנן, שכן הוא לא נכנס לקטגוריה של אחיזת עיניים או הטעיה מצד הספק, שהן עילות טרום חוזיות. (2) העילות לתובענה ייצוגית על-פי החוק: בכתב התביעה העילה להשבה היא הפרת חובה שלטונית. עילה זו אינה מן העילות המנויות בחוק, שהן הטעייה, גילוי לא נאות וניצול מצוקה. על פי הפסיקה (ת"א (ת"א) 1682/95, המ' 14199/95 דורון, עו"ד, נ' סקום (ישראל) בע"מ, לא פורסם; ת"א (ת"א) 388/96, המ' 4666/96, יערי נ' מינהל מקרקעי ישראל, לא פורסם), תאושר תביעה כתובענה ייצוגית רק אם היא מבוססת על עילה שמוכרת בחוק. מאחר והתביעה הנטענת היא מעשה שלטוני והסעד הוא השבה - אין מקום לאישור התביעה כתובענה ייצוגית. (3) עילה שנוצרה אחרי ה- 22.10.1994: לפי כותרת פרק ו1 לחוק, הוראות הפרק על תובענה ייצוגית לא חלות על עילה שנוצרה לפני יום 22.10.1994. לדברי המשיבה, הבקשה והתצהיר של המבקש אינם מגלים עילה לפי החוק, משום שהמבקש לא ציין האם שילם את הסכום לפני תאריך זה או לאחריו. אומר כבר עכשיו שטענה זו הינה טענה שאין בה ממש, כפי שעולה מהעובדות שפורטו לעיל (ראו ניספח ב' לתביעה). (4) המדינה אינה "עוסק": לפי סעיף 1 לחוק "עוסק" הוא "מי שמוכר נכס או נותן שירות דרך עיסוק, כולל יצרן". המדינה, כשהיא פועלת בסמכותה השלטונית להסדיר רישוי נהגים, אינה "עוסק". היא אינה מוכרת דבר ואינה נותנת שירותים דרך עיסוק. לכן החוק לא חל עליה כשהיא פועלת בסמכותה השלטונית. יתר על כן, המבקש עצמו מדגיש בכתב התביעה ובבקשה כי תביעתו מכוונת נגד המדינה ככזאת, ולא בגין פעולה שביצעה כ"עוסק", כפיסקוס במשפט הפרטי. השופט טלגם בת"א (ת"א) 579/96 המ' 7114/96 זיתוני נ' מדינת ישראל, לא פורסם, דן בשאלה האם המדינה, בבואה לגבות אגרה עבור שירותי משפט, נכנסת לגדרו של החוק. לדעתו, אין המדינה נכנסת למסגרת החוק, שכן אין היא מפעילה "עסק" ואין היא "מוכרת" שירותי משפט במובנם המסחרי של הדברים. מאחר ובאותו מקרה המדובר היה בשימוש בסמכות בעלת אופי שלטוני בסיסי, עצם פעילותה של הרשות השופטת, לכן לא ניתן לראות פן של "עסק" בהטלת אגרה על המשתמשים בשירותים שלטוניים אלה. לאור העובדה שמתן רשיונות נהיגה גם היא פעולה שלטונית, הרי שלא ניתן לראות בפעולה השלטונית "עסק", כאמור בסעיף 1 לחוק. ואולם, מעבר לפרשנות פורמלית זו של המונח "עסק", גם במישור המהותי, לא ראוי שיוטל על המדינה חיוב על פי החוק וזאת בהתבסס על בג"ץ 3472/92 יוסף נ' שר התקשורת, פ"ד מז(3) 143, 149ד. בפסק דין זה נקבע כי אין לחפש בחוק מקור להטלת חובה על רשות ציבורית הפועלת כאורגן של המדינה. המקור לחובת הרשויות לאפשר קליטה סבירה של שידורים (פסק-הדין עסק באי-קליטת שידורי טלוויזיה בגבעת- זאב), צריך להימצא במשפט הציבורי. לאור קביעה זו של בית-המשפט ולאור העובדה שטענת המבקש נסמכת על תפקידיה השלטוניים של המשיבה, הרי שהחוק לא חל על המקרה דנן ועל המבקש להתמודד עם המשיבה במישור השלטוני. (5) הגדרת "צרכן": המבקש, במקרה דנן, אינו נכלל בהגדרת "צרכן", שרק הוא או "ארגון צרכנים" רשאי, לפי סעיף 35א לחוק, לתבוע בתובענה ייצוגית, שכן משמעו של מונח זה הוא לפי סעיף 1 לחוק: " מי שקונה נכס או מקבל שירות מעוסק במהלך עיסוקו לשימוש שעיקרו אישי, ביתי או משפחתי". המבקש לא קיבל שירות שענינו אישי ביתי או משפחתי. (2) התנאים שבסעיף 35ב' לחוק: (א) תנאי ראשון - התובענה הוגשה בתום לב: המבקש אינו עונה על תנאי זה. עורך-דין פלד שלח את המכתב מיום 12.10.97 ישירות לראש מינהל הרפואה ולא ליועצת המשפטית של המשרד, למרות שידע על קיומה וידע שהיא זו שתטפל במכתב. לו הוא היה מעונין, בתום לב, לפתור את בעיית מרשו, הוא היה פונה ישירות ליועצת המשפטית. ואולם הוא פנה דווקא לראש המינהל כדי שהמכתב יתגלגל מספר ימים בין לשכות משרד הבריאות עד שיגיע לכתובת הנכונה. אמנם המשיבה מושתקת מלטעון טענות עובדתיות, אך בית-המשפט רשאי להניח כי המכתב התקבל לכל הפחות ימים אחדים לאחר התאריך הנקוב בו. מייד לאחר התאריך שנקוב על המכתב חל חג סוכות וחופשה מרוכזת של שירות המדינה. חרף זאת, הוגשה התביעה ביום 31.12.97. לטענת המבקש, כי על המשיבה היה להניח תשתית ראייתית לכאורית לכך שהוא לא נהג בתום לב, הרי במקרה זה דאג המבקש בעצמו להניח תשתית זו. עצם העובדה כי המבקש נחפז להגיש את התובענה, עוד בטרם "יבשה הדיו על מכתבו למשרד הבריאות" ובטרם היה בידי המשרד סיפק לבחון אותה ולבדוק האם היה ראוי להשיב לו את הסכום, מצביעה על חוסר תום ליבו. פנייה זו של המבקש למשרד הבריאות ופניותיו הקודמות נעשו רק כדי "לייצר" את הנספחים לתובענה הייצוגית וליצור מצג שווא של מיצוי הסעדים החלופיים, ולא כדי לתקן את המעוות. (ב) התנאי השני - גודלה של הקבוצה - מצדיק הגשת תובענה כתובענה ייצוגית: המבקש טוען שהוא מייצג קבוצה של כ50,000- איש, שרשימתם מצויה, לדעתו, בידי המשיבה. על עובדה זו לא יכולה המדינה לחלוק, שכן היא לא הגישה תצהיר ועל-כן עובדה זו היא בגדר מוסכמה, שאינה שנויה במחלוקת. עובדה זו, לדעת המשיבה, צריכה לכוון את בית-המשפט דווקא לדחות את הבקשה, שכן כבר נפסק (ת"א (ת"א) 375/94 המ' 5431/94 מלק נ' B-G Assistance Ltd., לא פורסם), שמקום שקיימת רשימת תובעים מוגדרת אין צורך וטעם בהליך של תובענה ייצוגית. הוראות פרק ו1 לחוק, הדנות בתובענה ייצוגית, אינן חלות, אלא בשל עילות שנוצרו שלשה חדשים לאחר קבלת התיקון לחוק. כל מי ששילם למדינה עבור הזמנת התיק, צילומו ומשלוחו לפני 22.10.1994 (אם בכלל היו כאלה) אינו רשאי לתבוע על פי החוק. עילות תביעה שנוצרו לפני תחילת תקפו של החוק, אינן באות בגנדרו. המבקש חפץ לעשות שימוש בתקנה 29. מעיון בפס"ד רוזין האמור, עליו מסתמך המבקש, עולה כי תביעה ייצוגית לפי תקנה 29, בעניינים שהחוק דן בהם, תיתכן רק לגבי עילות שנוצרו לפני כניסת החוק לתוקף. יוצא, אפוא, שלא ניתן לתבוע לפי תקנה 29 מקום שהחוק חל. הפועל היוצא הוא שאי אפשר לתבוע באופן חילופי או על-פי שני חיקוקים. לתובע עילת תביעה אחת ולכן הוא רשאי לייצג, לכל היותר, רק חלק מהקבוצה. הקבוצה שתטען לעילה לפי החוק והקבוצה שתטען לעילה שנוצרה לפני תחולת החוק הן שתי קבוצות הזרות זו לזו והמבקש אינו יכול להשתייך לשתיהן. התוצאה היא שהקבוצה המיוצגת על ידי המבקש קטנה באופן משמעותי ביותר. כדי שהתובענה תגיע לסמכותו של בית המשפט, צריך שמספר חברי הקבוצה יעלה על 14,925, בהנחה, שאין לה בסיס, שהסכום שנגבה מהמבקש הוא ממוצע הסכומים שנגבו מכל אחד מחברי הקבוצה. דומה שמכל האמור לעיל כבר הובהר, כי מספר חברי הקבוצה אינו מתקרב למספר זה, ומספרם אף אינו מצדיק הגשת התובענה כתובענה ייצוגית. (ג) התנאי השלישי - התובענה הייצוגית הינה הדרך היעילה וההוגנת ביותר להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין: את מעשי המינהל יכל המבקש לתקוף בדרך ישירה על-ידי פניה לבג"ץ שיורה למשיבה להמציא לו עותקים מהבדיקה הרפואית חינם אין כסף, ובדרך עקיפה, לשלם למדינה ולתבוע השבה. המבקש מנסה להשתחרר ממגבלות התקיפה הישירה ולמנוע מעצמו התמודדות עם תנאי הסף להתערבות בג"ץ. כמו כן מנסה הוא להשתחרר ממגבלות התקיפה העקיפה, שיוצרת "מעשה בית דין" רק בין הצדדים להליך, ולהקנות לתביעה תוקף אוניברסלי באמצעות הפיכתה לתובענה ייצוגית. תקיפה עקיפה של מעשה המנהל "הנהנית" מתחולה אוניברסלית במסגרת תובענה ייצוגית, חותרת תחת מערכת האיזונים של המשפט הציבורי. בבחינת פעולתם של משרד הבריאות ושל המכון, יש ליתן משקל רב לאינטרס הציבורי שהוא תכלית פעולתם, כשיש לאזן בין הטיעון הטכני של המבקש לאינטרס הציבורי במניעת התמוטטותו הכלכלית של המכון. השאלה היא, האם תובע טרדן וקנטרני, ראוי שיסכן מפעל ציבורי שנועד להגן על שלום הציבור, גם אם נניח שהתובע צודק ומהבחינה הטכנית דרכי המימון של המפעל הציבורי לא היו תקינות. לאור המשקל החשוב הזה שיש ליחס לאינטרס הציבורי במקרה דנן, צריך, לדעת המשיבה, שהענין יהא נידון במסגרות המשפטיות שאמונות על בחינת האינטרס הציבורי. נקודה נוספת, הראויה לציון היא, שתובענה זו ענינה פסילת רשיונו של אדם מטעמי בריאות, כשבמקרים רבים, כמו זה של המבקש, מדובר בטעמים שקשורים לבריאות הנפש דווקא. לאדם אחר שסבל מבעיה נפשית שהביאה לפסילתו מלנהוג יהיה אינטרס קטן ביותר להסכים להיחשף בפני ב"כ המבקש, כשמול אי הנוחות שבחשיפה עומד בסך הכל הסיכוי לזכות בעשרות בודדות של שקלים, פחות שכר-הטרחה שדורש ב"כ המבקש. לכן התובענה הייצוגית אינה דרך יעילה והוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין. (ד) התנאי הרביעי - קיים יסוד סביר להניח כי המבקש מייצג בדרך הולמת את עניינם של כל הנמנים על הקבוצה: לאור ניסוחם הרשלני של כתבי הטענות של המבקש - אי נקיבה במועד בו נוצר החוב - אין זה ראוי ש50,000- איש (לשיטתו של המבקש) שזכויותיהם נפגעו על-ידי המדינה, יפסידו את הזכות לתבוע בשל ייצוגם ע"י אדם רשלן זה. כבר הערתי שאין ממש בטענה זו. ב. תקנה 29 16. לפי הלכת פרנקישה, אותה הביא המבקש, תקנה 29 אינה מאפשרת הגשת תביעה, כאשר הסעד המבוקש משתנה מתובע לתובע. המבקש מודע להלכה זו, ולכן הזכיר את העילה לפי תקנה 29 כעילה חלופית לעילה לפי החוק. ואולם, אם היה המבקש מבקש רק סעד של השבה, הרי שלאור הלכת פרנקישה תביעתו היתה נדחית, לכן הוא הסווה את סעד ההשבה כסעד הצהרתי. גם דרך זו לא תצלח, שכן בכך מנסה המבקש לעקוף את הלכת פרנקישה, על הרציונל העומד מאחוריה, ולהעניק סעד שהמחוקק מצא שאינו ראוי במסגרת התקנה אלא רק בדרך של חקיקה ראשית בנושאים ספציפיים. תקנה 29 לא נועדה לפתוח הליך דו-שלבי, אלא לשמש אכסניה לתביעה אחת המסיימת את הסכסוך לגבי כל המעונינים וזאת בניגוד להליך הדו-שלבי שנקבע בחוק ובחוקים הספציפיים שעוסקים בתובענות ייצוגיות. לפיכך אין לאפשר, עקיפת המגבלה בתקנה 29 על ידי הצגת התביעה כתביעה לסעד הצהרתי ויש לראותה כתביעת השבה קבוצתית שאינה אפשרית במסגרת התקנה. גם אין להעניק למבקש סעד הצהרתי, שהוא סעד מן היושר, שכן לא נתקיים, כאמור לעיל, התנאי של תום-הלב, הנדרש מכל מי שבא לבקש סעד כזה בבית-משפט. כפי שנפסק בת"א 109/94, מפי השופטת נאור, גם אישור תובענה לפי תקנה 29 כתובענה ייצוגית, כפוף לתנאי הסף שבחוק, ואת אלה, כאמור, התובע לא צלח להראות שתאים אלה התקיימו. הדברים שנאמרו לעיל בדבר חוסר הטעם שבתובענה ייצוגית נגד המדינה, יפים שבעתיים לענייננו. סיכומי באי כוח הצדדים 17. בהחלטה שנתתי בפתח הדיון, הוריתי על סדר הגשת סיכומים על ידי הצדדים. בא כוח המבקש לא הגיש את סיכומי התגובה במועד. תחת זאת, הוא הגיש בקשה להארכת מועד להגשת סיכומים אלה. לבקשה זו נעתרתי בהסכמת המשיבה, אך סיכומים אלה לא הוגשו גם במועד הנוסף ולא בכלל. מסקנות 18. לדעתי, דין בקשתו של המבקש להידחות ואין הוא יכול להגיש את התובענה הייצוגית, לא לפי החוק ולא לפי תקנה 29, בהעדר עילה. א. העילה 19. טענת המבקש שהאגרה שגבו ממנו עבור הבדיקה, טומנת בחובה גם את התשלום עבור קבלת התוצאות של הבדיקה. דין טענה זו של המבקש להידחות שכן, כפי שטענה המשיבה, אין זה מחויב המציאות שהאגרה שנגבתה מהמבקש עבור הבדיקה תכלול גם את התשלום עבור קבלת תוצאותיה. כתימוכין לכך, ניתן להביא את הלשון המפורשת של תקנה 195ב' ואת לשון התוספת הראשונה שקובעות: "אגרה בעד בדיקה רפואית ...". בכותבו "בדיקה רפואית", התכוון מתקין התקנות, בתקנה 195ב לבדיקה הרפואית עצמה וזהו גם פשט הדברים. זמיר, בספרו הסמכות המינהלית כרך א' (תשנ"ו), עמ' 184-182), מבחין בין שלוש דרכים בהן מממן המינהל הציבורי את פעילותו: מס, אגרה ומחיר, כשלעניננו רלוונטית ההבחנה בין אגרה ומחיר. בעוד שהמשותף לשניהם הוא שלשניהם יש זיקה לשרות תמורתם הם נגבים; שניהם משולמים בקשר ישיר לאותו שרות, ושניהם מיועדים לממן באופן כלשהו את אותו השרות, הרי שהשוני ביניהם הוא בהיקף הזיקה לאותו השרות. בעוד המחיר נקבע בהתאם לעלות השרות ורק בהתאם לכך, הרי גובה האגרה אינו נקבע על יסוד שיקולי עלות ורווח בלבד. לעתים מתן השירות כרוך במדיניות חברתית, ומדיניות זו באה לידי ביטוי בהחלטה האם לגבות אגרה עבור שרות מסוים, ואם כן - בגובה האגרה. (ראו גם ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377). בעתירה לבג"ץ האגרה נמוכה מאוד, בהשוואה לאגרות המקובלות בתביעות אזרחיות רגילות, וזאת מתוך רצון להקל על הגשת עתירות בידי אזרחים הרואים עצמם נפגעים על-ידי החלטות מינהליות. מן הצד השני, אפשר שהאגרה תשמש, לא רק לכיסוי העלות של השרות, אלא גם כמקור הכנסה, המשמש את המינהל הציבורי למימון שירותים אחרים, כמו האגרה המוטלת על רשיון נהיגה או רכב. שוני נוסף בין אגרה למחיר הוא שאגרה, להבדיל ממחיר, מצריכה הסמכה בחוק או על פיו (סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה). לאור ההבחנות האמורות לעיל, נראה שכאן מדובר בתשלום עבור עלות השירות ולא באגרה שכן, כפי שמשיבה ציינה בסיכומיה, הסכום מיצג את עלות השרות אותו ביקש המבקש. אין צורך במקרה כזה בהסמכה מכוח חוק ו"לכל היותר, האפשרות לבקש ולקבל את מחיר היא בגדר סמכות עזר לסמכות לספק את המצרך או השירות". אין הבדל בין מחיר שמשולם בגין אספקת מיצרך או שירות על ידי המינהל הציבורי לבין מחיר שמשולם לגוף פרטי (זמיר, שם, עמ' 183). קבלת צילומי התוצאות הרפואיות טפלה לזכותו הבסיסית של המבקש לקבל את תוצאות בדיקתו. אין המשיבה חייבת לתת לו צילומים חינם אין כסף (בג"ץ 6662/94 חורש נ' היועץ המשפטי, פ"ד נא (1) 372, 382). כלל זה אף עוגן בחוק זכויות החולה. בסעיף 2 לחוק זה, מוגדר "טיפול רפואי", בין היתר, "לרבות פעולות איבחון רפואי" ו"מטופל" הינו "כל המבקש או המקבל טיפול רפואי", לכן חל חוק זה בענייננו. בסעיף 32(3) לחוק זה נקבע ששר הבריאות, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, יתקין תקנות ויקבע בהן את תשלום מרבי תמורת מסירת העתק של רשומה רפואית. גם בסעיף 18 לחוק חופש המידע ניתנה הסמכה לשר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט, לקבוע את שיעור האגרות בעד בקשה לקבלת מידע ובעד איתורו וכן מתוך התחשבות בסוג הפונים וסוג המידע. תקנות אלה לא הותקנו עד עצם היום הזה. בעיננו לא קבע השר בתקנות את התשלום המרבי תמורת מסירת העתק מרשומה רפואית, אך נראה לי, לאור לשון החוק ומטרתו, שהחוק רק בא לקבוע בתקנות גבול עליון לתשלום שהיה נהוג אף קודם לכן, ולכן גם בהעדר תקנות ניתן לגבות תשלום עבור שירות של העתקה או צילום, שאין המדינה חייבת בנתינתם (בג"ץ 28/94 צרפתי נ' שר הבריאות, פ"ד מט (5) 805, 815; בג"ץ 6861/95 אבו חוסיין נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד מט (5) 265, 272). בהעדר קביעה של תשלום מרבי, אמת המידה לביקורת הינה האם הסכום המבוקש הוא סביר. למעלה מהצורף אוסיף, שמשום מה, בחר משרד הבריאות ללכת לא בדרך שהותוותה בתקנות, אלא בדרך של הוצאת חוזרים (ראו למשל החוזר מיום 2.6.96, המופנה אל בתי החולים ובו נקבע תעריף בסך 50 ש"ח, לחיפוש, איתור והעתקה של רשומה רפואית, כולל העתקת 10 עמודים, וכל עמוד נוסף - סך 0.5 ש"ח. 20. תוצאה זו מייתרת את השאלה הקשה של השבה במקרה של תשלום מחמת טעות שבדין, או מחמת אילוץ. בתי המשפט התחבטו בשאלה האם יש להעדיף את טובת הרשות ולמנוע שאוצרה יהיה צרור נקוב, אם תאלץ להשיב לכולם את שגבתה שלא כדין, או שמא יש להעדיף את טובתו של כל פרט ופרט ששילם לרשות כספים שלא כדין ולזכותו בהשבה (פרידמן וכהן, חוזים, כרך ב' (תשנ"ג - 1992), עמ' 931 - 933; פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט, מהדורה שניה (תשנ"ח - 1998), עמ' 869 - 872; 949 - 953; בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 818 - 820) ב. דרכי התביעה הספציפיות בתובענה ייצוגית (1) החוק 21. תכלית החוק, היא להגן על הצרכן מפני מעשי הטעיה או מרמה מצד הספק. הדעה הרווחת בפסיקה ובספרות (ת"א (ת"א) 1682/95, המ' 14199/95 דורון, עו"ד, נ' סקום (ישראל) בע"מ, לא פורסם; ת"א (ת"א) 388/96 המ' 4666/96, יערי נ' מינהל מקרקעי ישראל, לא פורסם; המ' 3504/97, ת"א (י-ם) 1509/97 אפיק נ' סלקום ישראל בע"מ, לא פורסם; ת"א (י-ם) 1279/96 המ' 4005/96 גבעון נ' המרכז הרפואי שערי צדק, לא פורסם; בר-ניב, גבולה של התובענה הצרכנית הייצוגית, עיוני משפט יט (תשנ"ד) 251, 259; רבין, "זכות הגישה לערכאות" כזכות חוקתית (התשנ"ח) עמ' 130, 131), היא כי עילות התביעה בתובענה ייצוגית על-פי החוק, מוגבלת רק לעילות שמצויות בחוק, וזאת לאור לשון סעיף 35א(א) לחוק שקובעת: "צרכן, או ארגון צרכנים כמשמעותו לפי סע' 31(ג) (להלן- התובע), רשאי לתבוע, בכפוף להוראות פרק זה, בשם קבוצת צרכנים בעילה אשר על פיה הוא יכול על פי חוק זה לתבוע בשמו ונגד כל נתבע אשר הצרכן רשאי לתבוע בשמו (להלן- תובענה ייצוגית)". (ההדגשה שלי- מ' ר'). ניתן לחלוק על ההגיון שבהגבלה זו ולומר שלאור התכלית שבבסיס התובענה הייצוגית, יש להקל עם תובעים בהגשת תובענה ייצוגית. היה אולי מקום להרחיב את אפשרויות התביעה של תובעים בתובענה ייצוגית (בר-ניב, שם, עמ' 259 ואילך; השופטת פרוקצ'יה בת"א (י-ם) 1159/97 המ'3504/97 סוסינסקי נ' "בזק" חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, לא פורסם). ואולם, לאור לשונו הברורה של החוק, אין מנוס אלא לפרשו בדרך המצמצמת. (2) בחינת עילת התביעה 22. העילה של הפרת חובה שלטונית, אינה מן העילות המנויות בחוק. לטענת המשיבה, כאשר היא פועלת במישור המשפט הציבורי, היא אינה "עוסק" (בג"ץ 3472/92 ברנד נ' שר התקשורת, פ"ד מז(3) 143, 149; ת"א (ת"א) 579/96 המ' 7114/96 זיתוני נ' מדינת ישראל, לא פורסם; פרידמן, תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי, משפטים ה' (תשל"ג), 598; זמיר, שם, כרך א', עמ' 172), מפני שהעילות המנויות בחוק עניינן עוולות מהתחום המסחרי- כלכלי. לא זה המקרה שלפנינו. אמנם התשלום שנדרש המבקש לשלם, הינו במישור של המשפט הפרטי, כאשר המדינה פועלת כפיסקוס, לכן, במקרה כזה, ניתן לראות במבקש צרכן, המקבל שירות מהמדינה. פסק הדין בעניין זיתוני אינו דומה למקרה דנא, יען כי שם המדובר היה בתשלום אגרה ואילו כאן עסקינן בתשלום עבור שירות. ברם, העילה שלה טוען המבקש היא מתחום המשפט הציבורי. לפיכך, הדרך שבה בחר להרצות את טענותיו נועלת את שערי בית המשפט בפניו. יתרה מזו, תביעתו של התובע אינה בגדר עילה טרום חוזית, אלא בתחום דיני עשיית עושר ולא במשפט (ת"א (ת"א) 535/96 המ' 6787/96 שדה נ' טלגרף תקשורת בע"מ, לא פורסם). 23. ברע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט (5) 774, 785, אומר הנשיא ברק: "בתובענה ייצוגית טמונות מספר סכנות. שימוש לא נכון בה עלול לפגוע הן ביחידי הקבוצה והן בנתבעים ובמשק כולו. אכן, התובענה הייצוגית היא רבת עוצמה. היא עלולה לפגוע (כמעשה בית דין) ביחיד שכלל לא ידע עליה. לעתים היא עלולה לבוא כקנוניה שבין התובע הייצוגי לבין הנתבעים. כן יש להיזהר בתובענות ייצוגיות המוגשות ממניעים פסולים, כגון סחיטה, תחרות, השתלטות עוינת או קנטרנות. התביעה הייצוגית - אף אם אין בה ממש - עלולה לדחוק נתבעים להתפשר עם תובעים, ובלבד שלא יצטרכו לשאת בעלויות הרבות הכרוכות בהגנה מפניה... תובענות ייצוגיות המוגשות ממניעים פסולים מזיקות אף למשק בכללותו. כרוך בהן בזבוז משאבים. הן גוררות לעתים גידול בפרמיות הביטוח של תאגידים ושל נושאי משרה בהם. דיני התביעה הייצוגית מבקשים להגשים את שיקולי הפרט והכלל המונחים ביסודה. הם מבקשים להגן מפני ניצולה לרעה של התובענה הייצוגית. הם כוללים בחובם איזון בין הסיכויים לסיכונים... כדי להגן על הפרט ועל הכלל מפני שימוש בלתי מתאים או מפני שימוש לרעה בתובענה הייצוגית, נקבעו בחקיקה מספר מנגנוני הגנה מיוחדים... נקבע הליך מקדמי של אישור התובענה כייצוגית... ". בע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות (טרם פורסם), נאמר מפי השופטת שטרסברג-כהן: "...תכלית החוק מחייבת עמידת התובע בתובענה ייצוגית בסטנדרט גבוה יותר מעמידתו של תובע בתביעה רגילה בפני סילוק התביעה על הסף...הטעם לדרישת סטנדרט גבוה זה, הוא מעמד התובע הייצוגי המייצג תובעים פוטנציאליים בלתי מזוהים, במספר בלתי ידוע שאינם נמצאים בפני בית המשפט ושלא הסמיכו את התובע לייצגם הם נקשרים לתביעתו לטוב ולרע מבלי ליטול חלק במשפט. בית המשפט הוא להם לפה. הוא בוחן כליות ולב ומוודא שהתביעה המוגשת ראויה להתברר כייצוגית הן מבחינת התובעים הן מבחינת הנתבעים והן מבחינת הציבור. פסק הדין הניתן בתביעה כזו נגד הנתבעים מחייב את הנתבעים כלפי הציבור הרחב, בחיובים שגודלם והיקפם אינם ידועים כלל והם עשויים להטיל נטל כבד ביותר לא רק על הנתבעים אלא גם על הציבור בכללו. ...בתביעה רגילה, אם סבור הנתבע כי אין היא מגלה עילה, עליו לפנות לבית המשפט בקשה לסלקה על הסף. ... בתובענות הייצוגיות התהפכו היוצרות. אין לאיש זכות להגיש תובענה כזו, אלא עליו לקבל רשות מבית המשפט לעשות כן... בקשה כזו צריכה - על פי תקנות סדר הדין האזרחי - להיתמך בתצהיר והעובדות שבתצהיר ובחקירה עליו משמשות תשתית לבית המשפט בקבלת החלטתו. בהליך של בקשת הרשות להגשת התובענה הייצוגית נפרסת בפני בית המשפט יריעה רחבה של המחלוקת מעבר לאמור בכתב התביעה יש בפניו תצהירים; המצהירים נחקרים בחקירה נגדית אם מוצאים הצדדים לנכון לעשות כן; השופט נדרש לבדיקת חומר הראיות העובדתיות המובא לפניו ולקביעת העובדות הרלבנטיות...הסתפקות במילים הכתובות בתובענה ללא בדיקת ממשותן אינה מאפשרת קבלת החלטה מושכלת אם לתת את הרשות או להימנע מלתיתה." ברע"א 6567/97 בזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (טרם פורסם), נאמר מפי השופטת שטרסברג-כהן: "לעניין קלישותם של סכויי התובענה, ראוי לציין כי בחוק הגנת הצרכן בניגוד לחוק ניירות הערך, אין דרישה להראות ש'קיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות … יוכרעו לטובת הקבוצה' ואולם אין ספק בעיני, כי אף מחוק זה מתחייבת שקילת סיכויי התובענה כחלק משיקול הדעת המופעל לצורך אישור התובענה כתובענה ייצוגית. בחינת סיכויי התובענה נעשית במסגרת בחינת הוגנות ההליך ונדרשת הוגנות הן כלפי תובעים פוטנציאליים לבל יחסמו מלתבוע אם התביעה הייצוגית נדונה לכישלון והן כלפי הנתבעים. ההשלכות הכלכליות הדרמטיות המגולמות בהחלטה בדבר אישןר תובענה ייצוגית כנגד גוף כלשהו ובמיוחד גוף מסחרי כלכלי, עלולות להיות קשות והרסניות." ראו גם רע"א 1399/97; ע"א 1570/97 גורודיסקי נ' בזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, לא פורסם. 23. לסיכום, אין למבקש עילת תביעה על פי החוק. לפיכך נסתם הגולל על תביעתו. הבקשה לאישור התובענה כתובענה ייצוגית - נידחית. הבקשה נידחת. המבקש ישלם למשיבה את הוצאותיה וכן שכר טרחת עורך דין בסך 15.000 ש"ח, בצירוף מע"מ ובצירוף ריבית והצמדה כדין. משפט תעבורהרפואהשלילת רישיון נהיגההמכון הרפואי לבטיחות בדרכיםבטיחות בדרכים